domingo, 26 de enero de 2020

El gatillo fácil para limitar la huelga




(artículo publicado en el periódico La Diaria el 23 de enero comentando la disposición que reglamenta la huelga del proyecto de ley de urgente consideración a presentar por el futuro gobierno de coalición que asume el 1 de marzo)

Hugo Barretto Ghione*


El futuro gobierno multicolor no parece resistir la tentación de reglamentar la huelga, un objetivo que el herrerismo había intentado infructuosamente en los primeros años del decenio de los noventa por impulso del presidente Lacalle (padre) y que ahora con el anteproyecto de ley de urgente consideración ensaya nuevamente como si se tratara de saldar una antigua deuda familiar.

El asunto es llamativo porque lo esperable era que la iniciativa legislativa se encaminara a “superar” las observaciones que ha hecho la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a la ley de negociación colectiva N° 18566, adoptada en 2009 para adaptar los consejos de salarios a la práctica habitual de los actores del mundo del trabajo y que fuera muy resistida desde su etapa misma de elaboración por las cámaras empresariales de cúpula y por la Organización Internacional de Empleadores, que emprendieron de consuno  una queja ante el Comité de Libertad Sindical,  que terminó reconociendo parte de sus planteos.

O era de esperar, también, que cumpliendo con sus anuncios y compromisos preelectorales, el gobierno multicolor se dirigiera a derogar el decreto de 2006 que admite las ocupaciones de los lugares de trabajo como modalidad del ejercicio del derecho de huelga.

El anteproyecto de urgente consideración no presenta ninguno de esos atributos, transitando por una vía que no estaba prevista, como si se tratara de una “jugada de pizarrón” para sorprender y desacomodar mediante una estrategia de trasposición del lenguaje jurídico. La modificación de la ley de consejo de salarios para “cumplir” con la OIT y la prohibición de las ocupaciones para cumplir con los intereses comprometidos se difieren para más adelante.

Conviene por tanto discernir y leer sin preconceptos el texto del artículo 349 del anteproyecto, que en concreto expresa en su primer inciso que  “toda medida de huelga deberá ejercerse de forma pacífica, sin perturbar el orden público y asegurando la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa”.

Lo peculiar de la redacción del dispositivo es que establece dos condiciones que remiten automáticamente no a la huelga como fenómeno general, sino esencialmente a la modalidad de ocupación de los lugares de trabajo. Aquí radica lo artificioso del texto propuesto por el gobierno electo. 

Debemos recordar que la OIT ha admitido que la ocupación es una modalidad legítima de la huelga, junto a la paralización intempestiva, el trabajo a reglamento, la huelga de brazos caídos, las huelgas de celo, el trabajo a ritmo lento, etc (ver La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, núm. 784, 2018). Pero también ha dicho que  la ocupación debe salvaguardar la libertad de trabajo de los no huelguistas  y el derecho del titular del establecimiento a ingresar a la empresa, concepto que ha reiterado para el caso de la denuncia de los empleadores contra el gobierno uruguayo.

Esos parámetros pensados para la ocupación, ese lenguaje que habla de la libertad de trabajo y el derecho del titular del establecimiento, son extendidos en el art. 349 del anteproyecto de urgente consideración  a la totalidad del fenómeno de la huelga, lo que puede  llevar a pensar – a mi juicio diáfana e ingenuamente – que el anteproyecto admite la ocupación como parte de la huelga,  ya que lo que procura es simplemente regularla según las recomendaciones de la OIT.

Pero antes de celebrar esa recepción de la ocupación en el dispositivo del art. 349, que pondría a la norma muy a tono con la OIT,  hay que contextualizar y dar un paso atrás y recordar el compromiso previo y asumido por los multicolores de derogar el decreto N° 165/2006, norma  que concibe a la ocupación como una modalidad del ejercicio del derecho de huelga. Se trata de una medida que puede tomar el Poder Ejecutivo en cualquier momento. Una promesa que si olvida o no ejecuta rápidamente, va a encontrar muchas voces fuertes que se la van a recordar.

No hay que soslayar que la coalición que va a gobernar no ha cesado de anunciar que prohibirá las ocupaciones. No hay por qué no creerles.

Mirado desde esta perspectiva, el proyectado art. 349 muestra un costado que puede resultar oculto al lector desprevenido: está reglamentando la huelga sin decirlo con claridad, empleando un lenguaje propio de la reglamentación de las ocupaciones de los lugares de trabajo.

Es cierto que cualquier modalidad de huelga debe ser pacífica y en lo posible, armonizable con otros derechos.

Pero ante todo debe recordarse que la directiva constitucional es que cualquier reglamentación de la huelga debe asegurar su “efectividad” (art. 57 de la Constitución), y una huelga de buenos modales no cumple los objetivos de presión y resistencia que está ínsitos en cualquier conflicto laboral. Dice la OIT que “las huelgas por naturaleza, ocasionan perturbaciones y costos y también requieren un sacrificio importante de los trabajadores que optan por ejercerla como último recurso y como medio de presión sobre el empleador a fin de corregir lo que consideran ser una injusticia” (Recopilación de decisiones citada, núm. 755). El término “perturbación” que emplea la OIT como connatural a la huelga tiene una connotación negativa en el art. 349 del anteproyecto al asociarlo al “orden público”, noción ésta muy difusa y  sobre la que los juristas han escrito muchos libros sin ponerse totalmente de acuerdo con su alcance.

Pero este empleo algo confuso de los términos jurídicos (reglar la huelga con el lenguaje de la ocupación) no es lo que más perplejidad genera.

Hay una inconstitucionalidad patente en la segunda parte del artículo proyectado, en tanto habilita al Poder Ejecutivo a “imponer restricciones” a la huelga cuando no se reúnan las condiciones preestablecidas. Tratándose de un derecho humano fundamental constitucional e internacionalmente reconocido, toda limitación debería ser prevista legalmente por razones de interés general, pero en este caso se opta por asignar una facultad amplísima al Poder Ejecutivo para imponer restricciones. Una especie de gatillo fácil, coherente con otras zonas del anteproyecto en materia de políticas de seguridad ciudadana. Y no se podrá acusar al escriba de falta de claridad sintáctica por la urgencia de su tarea, porque “restringir” tiene el significado preciso de “reducir”, “constreñir”, “limitar”.

El problema es que de acuerdo a la OIT el derecho de huelga solo puede limitarse o prohibirse en casos de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en casos de servicios esenciales cuya interrupción ponga en peligro la vida, seguridad o salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación de decisiones citada, núm. 830), y aún en esas situaciones, debe la limitación o prohibición ir acompañada  de mecanismos de conciliación y arbitraje voluntarios (ídem. núm. 798).

Lo que es en todo caso vedado es que sea el Poder Ejecutivo el que tome la decisión de limitar o prohibir la huelga: “la suspensión de una  huelga no debería corresponder al Gobierno, sino a un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas” (Recopilación de decisiones citada, núm. 914).

La falta absoluta de garantías que comporta esta última parte del art. 349 del anteproyecto posibilita, además, en que el Poder Ejecutivo pueda comportarse como “juez y parte” si la huelga se desarrollara en el ámbito de la Administración estatal, amén de que omite toda referencia  a las consecuencias de considerar un eventual incumplimiento por los huelguistas.

En síntesis, el anteproyecto de ley de urgente consideración procura reglamentar la huelga de manera inopinada, con un lenguaje que propicia la confusión en su alcance y con un remate que deja el derecho de huelga en manos del Poder Ejecutivo. Propósitos que no parecen tener nada de urgente,  porque son más viejos que Maracaná.


* Profesor titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad de la República

jueves, 23 de enero de 2020

Homenajes y evocaciones de Oscar Ermida Uriarte en RELATS




Gracias a la iniciativa y el tesón de Alvaro Orsatti, la página web de la Red Eurolatinoamericana de Análisis sobre Trabajo y Sindicalismo (RELATS) en el sitio www.relats.org ha reunido un nutrido conjunto de homenajes y evocaciones del prof. Oscar Ermida Uriarte, realizados por sus hijas/o y por académicos latinoamericanos y europeos que conviene visitar para mantener y proyectar la figura intelectual, moral y universitaria de inolvidable amigo y maestro

¿Por qué es importante la negociación colectiva?


Artículo publicado en el periódico La Diaria el 22 de enero de 2020. La versión original y completa de nuestro trabajo  puede encontrarse en el libro “Reflexiones sobre el trabajo, Visiones desde el cono sur de América Latina” en el sitio de OIT https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_732837.pdf  

Un repaso de la doctrina de los órganos de control de la OIT, la importancia de su promoción a nivel global y del panorama regional.
En el marco de la libertad sindical, la negociación colectiva asume el doble carácter de ser un derecho en sí mismo, que califica la calidad democrática de una sociedad, y, a la vez, un derecho que genera otros derechos, por resultar un modo privilegiado de producción de normas jurídicas. Desde el punto de vista estructural, la negociación colectiva es parte del “trípode” en el que se asienta el derecho colectivo del trabajo, según lo concebían en el ámbito latinoamericano autores como Mario de la Cueva y Óscar Ermida Uriarte. Ambos sostenían que la negociación colectiva está ligada de forma indisociable con el derecho de huelga y el de asociación sindical. No se puede prescindir de ninguno de esos términos constitutivos sin vulnerar un núcleo esencial de valores, tal como están consagrados en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998).
Más en general, el derecho a la negociación colectiva integra el conjunto de derechos humanos en el ámbito laboral y, como tal, es reconocido por las normas internacionales y constitucionales. Constituye una pieza básica del llamado “bloque de constitucionalidad”, por lo que se sitúa en la cúspide de los ordenamientos jurídicos nacionales.
La doctrina de los órganos de control de la OIT
La doctrina de la OIT que surge de los pronunciamientos de sus órganos de control es muy precisa en señalar que no pueden existir constricciones al ejercicio de la negociación colectiva. Ha establecido –en base al principio de negociación colectiva libre y voluntaria, que se define en el artículo 4º del Convenio 98– que la determinación del nivel de negociación colectiva debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad administrativa o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa del trabajo.
La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha indicado además que el derecho de negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y confederaciones; toda restricción o prohibición a este respecto obstaculiza el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide que las organizaciones que carecen de medios suficientes reciban la ayuda de federaciones o confederaciones, en principio mejor dotadas en personal, recursos y experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A la inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad, etcétera) plantea asimismo problemas de incompatibilidad con el convenio. Normalmente, la elección del nivel de negociación debería corresponder a los propios interlocutores de la negociación; estos, en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si así lo desearan, un sistema mixto de acuerdos-macro, complementados por convenios en el ámbito local o acuerdos de empresa.
La negociación colectiva está estrechamente ligada al resto de los derechos y de las libertades civiles, tal como señaló la OIT en su “Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles”, al reconocer que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.
Siendo cardinal ese carácter de derecho fundamental, la relevancia de la negociación colectiva no se agota en esa constatación, que podría cristalizarse en una mera figuración normativa, sino que su importancia real se denota en el ejercicio mismo o en la práctica social que debe originar. Así, en cuanto a su contenido, hemos de apreciarla como parte del fenómeno más amplio del derecho a la libertad sindical, como ya se señaló.
La multiplicidad de sentidos que despliega la libertad sindical permite definirla como un derecho a tener “actividad” sindical (artículo 3° del Convenio 87), locución que abarca la diversidad de acciones que pueden realizarse con la única limitación del orden público. Esto incluye tanto el derecho a afiliarse, a crear o a administrar un sindicato, como a realizar acciones y conducirse de manera autónoma de otras entidades económicas o políticas y, de esa forma, generar capacidades en personas sujetas a una relación de dependencia laboral.
La negociación colectiva es, justamente, una de esas “actividades” que implementan las organizaciones sindicales, al punto de que cobra cierta singularidad respecto del concepto de libertad sindical del que se originó.
La negociación colectiva en otros ámbitos
Esa individualidad de la negociación colectiva permite que este derecho tenga su reconocimiento jurídico en otros ámbitos del orden internacional, como son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8.1.a, en la medida en que los sindicatos están dirigidos a “promover y proteger” los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (igualmente, artículo 8.1.a), además del artículo 4° del Convenio 98 y en el Convenio 154 de la OIT. En este instrumento se identifican con precisión los sujetos de la negociación (las organizaciones sindicales de distinto nivel y los empleadores o las organizaciones de empleadores), así como el contenido amplio que pueden contemplar los acuerdos (fijar las condiciones de trabajo y empleo, regular las relaciones entre trabajadores y empleadores, y también las relaciones entre empleadores y sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez).
Otra dimensión del significado de la negociación colectiva puede apreciarse con total nitidez en esta amplia gama de posibilidades que se abre a las organizaciones de trabajadores y de empleadores mediante este mecanismo. En concreto, la negociación colectiva opera como un modo de producción jurídica muy especialmente calificado, dado que permite tanto un ejercicio democrático de parte de los actores en la regulación del trabajo como una participación connotada de los trabajadores y de los empleadores en la fijación de las condiciones de trabajo. Por este motivo algunos autores han mentado a la negociación colectiva como un “derecho a obtener derechos”.
El ejercicio pleno de la negociación en todos los niveles (establecimiento, empresa, sector, rama de actividad, etcétera) permite que la normativa jurídica que regla los derechos y las obligaciones de las partes (con respecto a la relación individual de trabajo y a las relaciones entre los sujetos colectivos) se ajuste plenamente a las realidades particulares de las empresas, de los oficios y de los sectores. Esto se debe a que las normas emergentes de esos instrumentos representarán los modos de relacionamiento, las tradiciones profesionales y las posibilidades y restricciones existentes según sea la situación sectorial, respetando siempre los mínimos establecidos por las normas de orden público laboral.
Las organizaciones de empleadores y de trabajadores fungen así como verdaderos “colegisladores”, ya que, mediante sus pactos, reglan la actividad laboral y por esa vía terminan diseñando una especie de estatuto profesional de la actividad laboral. Esas configuraciones jurídicas complementan las normas generales emergentes de los códigos o de las leyes del trabajo, recreando un orden jurídico muy diversificado, que algunos refieren como “pluralismo normativo”.
Esta característica es propia del ordenamiento jurídico laboral, en tanto se nutre de normas procedentes de distinto origen, tanto por su jerarquía (constitución, ley, decreto, resolución, etcétera) como por el espacio territorial de creación (nacional o internacional) o por los actores que las elaboran y adoptan. Los interlocutores sociales son así portadores de esas capacidades que les permiten prohijar una especie de ordenamiento jurídico casi en paralelo con el estatal, como consecuencia de la autonomía colectiva que despliegan a partir del ejercicio pleno del derecho a la libertad sindical.
Pero si esta posición del derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la creación de normas no fuera suficiente, queda por decir que esa producción jurídica constante y aceitada acrecienta y complementa nada menos que a la democracia misma. Esto se debe a que el ciudadano elector en materia política, libre y autónomo, puede desenvolver con libertad y pertinencia el espacio de la democracia en su repercusión social y económica, ampliando así una conceptuación acorde a la evolución de las ideas propias del Estado social.
Una construcción de este tipo sitúa a la negociación colectiva como parte del derecho a la libertad sindical. Así, en su condición de derecho inalienable de un sistema democrático, impulsor de la generación de otros derechos de los trabajadores, de una profunda raigambre igualitarista con independencia de la ubicación de las personas en el sistema de producción, requiere indispensablemente instrumentos de apoyo que eviten que todo este andamiaje se quiebre por inobservancia o por desnaturalización.
En el primero de los casos, la libertad sindical y la negociación colectiva requieren una actitud positiva de parte del Estado, ya que resulta obligado por las normas internacionales a fomentarlas y erigirlas, como se mencionó, en capacidades de las personas que trabajan bajo dependencia económica del tipo que sea (artículo 9 de la Recomendación 198 sobre la relación de trabajo, 2006), dado que la sola categoría de “subordinación jurídica” es insuficiente. Esto amplía sustantivamente el arco de titulares de estos derechos.
Sin embargo, la conducta de los estados puede en ocasiones reducir o minimizar la negociación colectiva privándola de incentivos, al recluirla a nivel de la empresa, lo que termina por limitarla. En este sentido, la OIT ha subrayado lo siguiente: en virtud de lo establecido en el párrafo 4.1) de la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (número 163), “en caso necesario, se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel de establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional”. En varias ocasiones, la comisión recordó que es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, tanto en el plano nacional como en el empresarial. También deben poder desarrollarla las federaciones y confederaciones. Por consiguiente, una legislación que imponga unilateralmente el nivel de negociación colectiva o lo fije imperativamente plantea problemas de incompatibilidad con el convenio.
El confinamiento de la negociación a nivel de la empresa puede en ocasiones combinarse con otras limitaciones, como la que se impone al exigir un número mínimo de trabajadores para constituir una organización sindical. Al respecto, el Comité de Libertad Sindical ha establecido que “los requisitos legales de un número mínimo de afiliados no deben ser tan altos que impidan en la práctica la creación de organizaciones sindicales”.
En otros casos, la somete a una espesa urdimbre de normas procedimentales que burocratiza, enlentece y dificulta el proceso mismo de negociación, ya de por sí complejo en virtud de los intereses dispares que trata de equilibrar.
Tampoco resultan inocuas para la negociación colectiva otro tipo de limitaciones, como la postración y la prohibición de la huelga en ciertos sectores de algunos países, ya que las medidas de acción gremial son indispensables para garantizar la negociación y el cumplimiento de sus dispositivos.
La promoción de la negociación colectiva
Pese a estas dificultades, constatables en la experiencia comparada, lo cierto es que el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva en el constitucionalismo latinoamericano (artículos 57 de la Constitución uruguaya, 14 bis de la Constitución argentina, 7° de la Constitución brasileña, 19 de la Constitución chilena, etcétera) y la ratificación de los convenios 98 y 154 de la OIT, considerados fundamentales, son ejes que señalan un marco y un rumbo futuro para la región.
El compromiso de los países se ve robustecido además por el apoyo y la orientación que presta la OIT como parte de los fines y objetivos asumidos en su Constitución, en la Declaración de Filadelfia y en otros documentos, tal como la reciente Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo (2019). En ella la OIT se compromete a orientar sus esfuerzos a “promover los derechos de los trabajadores como elemento clave para alcanzar un crecimiento inclusivo y sostenible, prestando especial atención a la libertad de asociación y la libertad sindical y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva como derechos habilitantes”.
Las últimas reformas laborales en la región demuestran una evolución dispar en sus contenidos y direcciones. Las modificaciones a la Ley de Consejos de Salarios en Uruguay (2009), al Código de Trabajo de Chile (2016), a la Consolidación de las Leyes del Trabajo de Brasil (2017), así como la reforma laboral de México y la ratificación del Convenio 98 (2012, 2018), han sido motivo de debate. Esto se debe a que no existe consenso entre los interlocutores del mundo del trabajo acerca de las reglas adoptadas respecto de la determinación del nivel de la negociación (hacia la rama de actividad o la empresa, según el caso) o a que ponen en juego los estándares protectorios legales en el contexto de modificaciones que han sido denunciadas por su sesgo flexibilizador o, finalmente, a que resultan insuficientes para desatar procesos de mayor autonomía colectiva, como se ha indicado en el caso de México. Se trata de procesos que denotan la dinámica y la fuerte incidencia que tienen los componentes económicos y políticos, como ha ocurrido secularmente en las relaciones de trabajo.

lunes, 25 de noviembre de 2019

Historias mínimas de trabajadores invisibles (nunca invitados a la inauguración de las obras que construyen)


Gay Talese,  considerado un maestro del nuevo periodismo, relató en El Puente (1964) los avatares de la construcción del puente colgante más largo de Estados Unidos,  que une Brooklyn con Staten Island. Lo hace mediante una prosa morosa y detallada (y amena) que recorre desde la resistencia inicial  de los pobladores - alguno de los cuales vieron alteradas defintivamente sus vidas - hasta las historias personales de los trabajadores, llamados “boomers”, por correr tras las grandes obras del “boom” de la construcción.

Trabajadores invisibles

Desde su reedición de 2014 (Penguin Random House), Talese dice muy gráficamente que “igual que su predecesora, esta edición no pretende ser tanto una celebración del puente en sí como de los hombres que lo levantaron. Los mismos hombres que, dicho sea de paso no fueron invitados a la ceremonia de inauguración” de la obra, y en este sentido, el libro “es una invitación a conocer a quienes no fueron invitados”

La descripción de los boomers es directa y dinámica: “Llegan a la ciudad en coches enormes, viven en habitaciones amuebladas, beben whisky acompañados de chupitos de cerveza y persiguen a mujeres que no tardarán en olvidar. Se quedan poco tiempo, no más del que necesitan para construir el puente luego marchan a otra ciudad, a otro puente, anclándolo todo menos sus vidas (…) si no hay un puente que construir, construirán un rascacielos, o una autopista, o una central eléctrica, o cualquier otra cosa que les suponga un reto (…) no pueden resistirse a las ciudades en pleno boom”.

Y continúa:

(…) en apariencia los boomers son siempre grandotes, o por lo menos siempre son fuertes, y su piel es rojiza de tanto sol y de tanto viento. Algunos de los que calientan remaches tiene la tez chamuscada; algunos de los que transportan remaches son duros de oídos; algunos de los que introducen los remaches en pequeños conos metálicos lucen ampollas y quemaduras allá donde se les escurrieron; algunos soldadores ven fogonazos en sus sueños. Los que ensamblan el acero tiene cicatrices profundas a lo largo y ancho de las pantorrillas de trepar por las columnas. Muchos boomers tiene las manos deformes o dedos de menos al habérselos seccionado un trozo de acero resbaladizo. La mayoría han sufrido caídas y se han roto brazos o piernas al menos una o dos veces. Todos han presenciado muertes. (…) las mujeres descarriadas se sienten atraídas por ellos, les gustan porque tienen dinero y a sus esposas bien lejos. Les llegaron a gustar tanto como para abrir un burdel flotante bajo un puente cercano a San Luis, y como para usar cascos de seguridad dados la vuelta a modo de macetas en el barrio rojo de Paducah” (p. 15 – 16).

Los boomers siguen la tradición de sus padres para enrolarse al trabajo, y en muchos casos, conocen las obras desde niños por acompañar a sus progenitores. Uno de ellos, Edward Iannelli Jr. hijo de un boomers, cuenta su primer día de aprendiz:

“Jamás olvidaré el primer día que puse el pie en la sede del sindicato. Estrenaba para la ocasión unos zapatos y me encontré con una cola de tipos enormes. Algunos de ellos tenían aspecto de vagabundos, otros de gánsteres, y había quienes jugaban a las cartas y maldecían sentados a una mesa. ´Estaba un poco asustado, por lo que busqué un rincón en el que sentarme y me metí una mano en el bolsillo donde guardaba unos rosarios. 

Entonces apareció un hombre gritando: ¿anda por aquí el joven Iannielli?´. Le dije ´Soy yo´. ´Tengo un trabajo para ti´. Me dijo que acudiera a presentarme a un tipo llamado Harry, el cual se encontraba en los juzgados de lo penal, reciente inaugurados en un edificio de doce plantas del centro de Brooklyn. Corrí hacia allí y le dije a Harry: ´Me envían de la sede del sindicato´. Y él me dijo: ´De modo que eres el nuevo aprendiz´. Y yo le dije: ´Sí´. Y él me dijo: ´¿Cuentas con una autorización de tus padres?´. Y yo le dije: ´Sí´. Y él me dijo: ´¿Por escrito?´. Y yo le dije: ´No´. Y él me dijo: ´Pues ve a casa a buscarla´” (p. 120 – 121).

El libro es pródigo en historias puntuales de la vida de los trabajadores y sus familias, sus orígenes indios o irlandeses, de sus ceremonias, de las cantinas donde matan su tiempo libre, del burdel y del entorno completo de una obra de esa magnitud. Se  demora en descripciones del tendido del cableado de acero que sostiene el puente y de otros detalles de los mecanismos constructivos, vuelve una y otra vez sobre el riesgo de la rueda que tiende los cables a lo largo de la luz del puente, del montaje de las secciones y de las labores de preparación y de traslado de los materiales, de los  fracasos y éxitos en el presente y en el pasado de la ingeniería.

La figura del capataz

Talese tiene una mirada distante, no juzga, pero algunos personajes los dibuja como entrañables y otros detestables. Entre los últimos, se cuenta a Benny Olson, un capataz de la obra:

“Era un hombre menudo y delgado. Pesaba alrededor de 60 kilos, media 1.65 era casi calvo en la coronilla, si bien le caían algunos mechones por detrás del cuello, poseía unos ojos diminutos, azules y enmarcados por unas gafas con montura de hierro, y una nariz muy larga. Todo el mundo lo llamaba Benny ´el ratón´. Durante su larga trayectoria había sido presionador, jefe andante y capataz. Compensaba su baja estatura rebajando a los grandulones a base de insultarlos despiadada e incansablemente durante sus continuas exigencias de perfección y celeridad en cada tarea relacionada con el tendido de cable. A la mínima provocación despedía  quien hiciera falta. Era capaz de despedir a su propio hermano, De hecho, así había sido. Mientras trabajaban en un puente en Poughkeepsie en 1928, su hermano Ted no había reaccionado a una orden suya con insuficientes reflejos y había cavado su tumba.
-        
            Escuchadme, imbéciles – dijo a continuación al resto de trabajadores del puente - : aquí se van a hacer las cosas como yo diga, ¿me oís? O, si no, también os sacaré de aquí con una patada en el culo, ¿me oís?” (p. 88)

Accidente de trabajo y huelga

Bob Anderson había ya terminado su temporada de labor en el puente de Brooklyn cuando se trasladó con su familia a Portugal, para trabajar en un puente sobre el río Tajo. Un cable que sujetaba un bloque de 50 toneladas a algo más de un metro del suelo se ladeó y se soltó impactando con tal fuerza que lo lanzó por los aires, dañándole gravemente su cerebro.

Llegada la noticia al obrador del puente de Brooklyn, fue desgarradora:

“Para los boomers, aquel fue un cierre trágico a esos años tan emocionantes trabajando en Nueva York en la luz más larga del mundo. Se sentían orgullosos de B. Anderson. Había demostrado valor en el puente y camaradería lejos de él. Sabían que su nombre no se mencionaría en los fastos inaugurales del Verrazano – Narrows, porque a Anderson, igual que a otros como él, solo se le conocía en el pequeño mundo de los boomers. Sin embargo, en ese mundo eran gigantes, héroes a los que nunca les faltaban el coraje y el orgullo, hombres siempre fieles al código de honor de los boomers: acudir allá donde los esperaban los grandes trabajos…” (p. 185 – 186).

Chico Buarque pintó definitivamente la suerte de un trabajador de la construcción  accidentado a través de la compleja estructura de una de sus canciones emblemáticas:

Construcción

Amó aquella vez como si fuese última,
besó a su mujer como si fuese última,
y a cada hijo suyo cual si fuese el único,
y atravesó la calle con su paso tímido.
Subió a la construcción como si fuese máquina,
alzó en el balcón cuatro paredes sólidas,
ladrillo con ladrillo en un diseño mágico,
sus ojos embotados de cemento y lágrima.
Sentóse a descansar como si fuese sábado,
comió su pobre arroz como si fuese un príncipe,
bebió y sollozó como si fuese un náufrago,
danzó y se rió como si oyese música
y tropezó en el cielo con su paso alcohólico.
Y flotó por el aire cual si fuese un pájaro,
y terminó en el suelo como un bulto fláccido,
y agonizó en el medio del paseo público.
Murió a contramano entorpeciendo el tránsito.

Amó aquella vez como si fuese el último,
besó a su mujer como si fuese única,
y a cada hijo suyo cual si fuese el pródigo,
y atravesó la calle con su paso alcohólico.
Subió a la construcción como si fuese sólida,
alzó en el balcón cuatro paredes mágicas,
ladrillo con ladrillo en un diseño lógico,
sus ojos embotados de cemento y tránsito.
Sentóse a descansar como si fuese un príncipe,
comió su pobre arroz como si fuese el máximo,
bebió y sollozó como si fuese máquina,
danzó y se rió como si fuese el próximo
y tropezó en el cielo cual si oyese música.
Y flotó por el aire cual si fuese sábado,
y terminó en el suelo como un bulto tímido,
agonizó en el medio del paseo náufrago.
Murió a contramano entorpeciendo el público.

Amó aquella vez como si fuese máquina,
besó a su mujer como si fuese lógico,
alzó en el balcón cuatro paredes fláccidas,
Sentóse a descansar como si fuese un pájaro,
Y flotó en el aire cual si fuese un príncipe,
Y terminó en el suelo como un bulto alcohólico.
Murió  a contramano entorpeciendo el sábado.

La inseguridad y los accidentes de trabajo son a menudo  fuente de conflictividad en el mundo del trabajo.

Talese da un tratamiento certero narrando el papel del sindicato en la prevención de los riesgos mediante la movilización:

“El jueves 21 de noviembre, un fallo en el motor de una grúa provocó que un bloque de acero de 400 toneladas se quedara paralizado a medio camino y pasara la noche suspendido. Al día siguiente, después  de solucionarse el incidente, los sindicatos  protestaron ante la negativa de la compañía a colocar redes de seguridad bajo el puente. El enfrentamiento lo lideró Ray Corbett, un agente del Local 40 que en su día había sido trabajador del hierro  - ayudó a instalar la torre de telecomunicaciones en lo más alto del Empire State -. El lunes 2 de diciembre, a falta de acuerdo hizo que los trabajadores abandonaran el puente.

El argumento en contra de las redes no se sustentaban tanto en cuestiones económicas o en el tiempo que requería tenderlas, aunque  ambos factores también contaban como en el convencimiento de que no eran un método seguro a la hora de prevenir las muertes. Las redes nunca podrían tener la extensión necesaria para cubrir toda la parte inferior del puente, porque el acero que se izara forzosamente debería cruzar por su camino. También se pensaba que las redes, incluso las de menor tamaño que se ataran por aquí y por allá, y que se desplazaran junto con los hombres, podrían generar una falsa sensación de seguridad que desembocara en más accidentes. La huelga duró del 2 al 6 de diciembre y finalizó con la victoria del sindicato de los trabajadores del hierro. Al final consiguieron sus redes, por pequeñas  que se antojaran, y la determinación de Ray Corbett quedó justificada cuando, a lo largo del año siguiente, tres hombres cayeron del puente y las redes evitaron que chocaran contra el agua” (p. 138 – 139).

La poética del anonimato del trabajo

El anonimato de los verdaderos forjadores de una obra monumental, quienes ponen su saber, su energía y su cuerpo en la construcción, evoca, creo que inevitablemente, la poesía de Bertold Brecht, sobre las preguntas de un obrero frente a un libro. Con toda seguridad, siguieron la misma suerte que los boomers: algunos dejaron sus vidas en la obra  y ninguno fue invitado a la inauguración de las obras de las que fueron parte, según una anotación crítica de Talese al inicio de la crónica de El Puente.

Preguntas de un obrero ante un libro.
Tebas, la de las Siete Puertas, ¿quién la construyó?
En los libros figuran los nombres de los reyes.
¿Arrastraron los reyes los grandes bloques de piedra?
Y Babilonia, destruida tantas veces,
¿quién la volvió a construir otras tantas? ¿En qué casas
de la dorada Lima vivían los obreros que la construyeron?
La noche en que fue terminada la Muralla china,
¿a dónde fueron los albañiles? Roma la Grande
está llena de arcos de triunfo. ¿Quién los erigió?
¿Sobre quiénes triunfaron los Césares? Bizancio, tan cantada,
¿tenía sólo palacios para sus habitantes? Hasta en la fabulosa Atlántida,
la noche en que el mar se la tragaba, los habitantes clamaban
pidiendo ayuda a sus esclavos.
El joven Alejandro conquistó la India.
¿El sólo?
César venció a los galos.
¿No llevaba consigo ni siquiera un cocinero?
Felipe II lloró al hundirse
su flota. ¿No lloró nadie más?
Federico II ganó la Guerra de los Siete Años.
¿Quién la ganó, además?
Una victoria en cada página.
¿Quién cocinaba los banquetes de la victoria?
Un gran hombre cada diez años.
¿Quién paga sus gastos?
Una pregunta para cada historia.
Bertold Brecht
del libro Poemas y Canciones

La literatura como vehículo de rescate  del papel de los verdaderos protagonistas, secularmente ocultos tras la pompa y circunstancia de los cortes de cinta.

martes, 29 de octubre de 2019

Crítica a los pronunciamientos de la OIT sobre la ley de negociación colectiva en Uruguay


Las observaciones de la OIT sobre el modelo de negociación colectiva: tensiones,  inconsistencias y márgenes del cambio
Hugo Barretto Ghione*

Índice

I. La ley N° 18566  en el marco del reformismo laboral 2005 – 2010. II. Las observaciones de la OIT como  objeto de estudio. III. Un ejercicio de “crítica de la crítica” de los pronunciamientos de los órganos de control. IV. Colofón.

I. La ley N° 18566  en el marco del reformismo laboral 2005 – 2010
La ley N° 18566 sobre “Sistema de Negociación Colectiva” de 11 de setiembre de 2009 hizo parte del reformismo laboral y social que tuvo su etapa más dinámica y transformadora en el período 2005 a 2010, durante el cual se saldaron temas históricamente pendientes de regulación (horario y salario en el sector doméstico y rural[1]),  se reglamentaron formas de organizar la producción que estaban desreguladas (diversas modalidades de tercerización[2]), se dotó de un proceso autónomo para dirimir los conflictos individuales de trabajo[3],  y se acentuó el modelo de negociación con base tripartita que había sido aplicado de manera “intermitente” en el pasado, adecuándose, además,  la legislación nacional a la protección de la actividad sindical emergente de las normas internacionales[4].
Un elenco tan importante de innovaciones - de las que solamente se inventarían las principales - se hizo sin alterar la estructura del ordenamiento jurídico, ya que no se sistematizó la legislación laboral, que permaneció dispersa sin un código de trabajo que la contuviera,  ni tampoco se normaron  todos los componentes de las relaciones colectivas de trabajo, subsistiendo un margen para la autorregulación, fundamentalmente en materia de libertad sindical y de asociación, que continuó apegada a los dispositivos del CIT N° 87.
Un proyecto renovador del tipo que se relata (nótese su dinámica:  la aprobación de normas claves en cuestiones como la negociación colectiva y el proceso laboral están separadas por escasos días en el mes de setiembre de 2009),  encontró tempranamente resistencia en sectores importantes del empresariado local, que adujo diversas razones para oponerse al impulso reformista mediante una queja presentada ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, donde consignaron:
 a) no haber sido consultados sobre la índole de los cambios que el gobierno implementó, que incumplió así el CIT N° 144 ;
b) afectar el derecho del propiedad y la libertad de trabajo por la facilitación de las ocupaciones de los lugares de trabajo; y
c)  desconocer la naturaleza “libre y voluntaria” de la negociación colectiva mediante un intervencionismo incompatible con el art. 4° del CIT 98 de la OIT.
A diez años de adopción de la norma sobre negociación colectiva, parece oportuno “pasar raya” para verificar el estado de ese debate y las proyecciones de futuro del sistema.
II. Las observaciones de la OIT como  objeto de estudio
El estudio de un modelo de negociación colectiva como expresión o componente básico de la libertad sindical es de compleja aprehensión por su naturaleza cultural,  contextual e histórica, lo que adiciona una serie de desafíos a la investigación por su inevitable carácter no meramente jurídico. Por otra parte, la aproximación metodológica a la realidad del mundo del trabajo suele ser múltiple en todo caso, pese a que algún arraigado prejuicio de ciertos juristas la limite a los aspectos normativos, soslayando así los usos, las prácticas y la importancia del lenguaje, de todo lo cual nos hemos referido en otro lugar[5].
Es del caso recordar que, como señala  Schregle[6], los fenómenos que se producen en las relaciones laborales “son expresión muy fiel de la sociedad en que operan, de sus características y de las relaciones de poder entre los diferentes grupos de intereses. Es imposible comprender las relaciones de trabajo si no se entiende la forma como se establecen y cumplen las reglas y se adoptan las decisiones en la sociedad de que se trata (…) la comparación internacional permite destacar la importancia de las actitudes, valores, emociones, ideologías, sentimientos e incluso religiones”. Estos valores y principios integran la esencia misma del ordenamiento jurídico y no constituyen meros contextos de carácter explicativo.

Jeammaud también ampliaba el enfoque del estudio de la negociación colectiva a través del análisis no solamente de las normas vigentes, sino que introducía el componente pragmático, o sea, el uso que los actores dan a las normas, y en tercer lugar, ubicaba a los productos normativos emergentes de esos procesos[7].

El autor se preguntaba acerca de:  a) el marco que diseñan  los preceptos legales para la negociación colectiva, que obligaciones y limitaciones imponen, que recursos proporcionan o que opciones facilitan a los actores, b) qué hacen los actores con dicho marco y cómo utilizan las reglas, y c) qué resultados sociales obtienen en su manejo, invocación, discusión u olvido.

Un repaso de estos retos de la investigación jurídica de las relaciones colectivas de trabajo no debe soslayar el punto de vista de autores clásicos como Kahn Freund,  quien advertía que aún en el caso que se obtengan resultados satisfactorios desde el ángulo de la generación de conocimientos acerca de un determinado instituto jurídico, la adaptación de la experiencia internacional (en nuestro caso, la opinión de los órganos de control de la OIT)  a los contextos nacionales es dificultosa en lo relacionado con el derecho colectivo del trabajo, dado que ese sector del ordenamiento se encuentra estrechamente vinculado a las relaciones de poder entre las fuerzas políticas,  sociales y económicas en contextos ideológicos, culturales e históricos muchas veces muy dispares, por lo cual  es frecuente que surjan intensas resistencias a modificar una situación y su expresión legal, pese a que se trate de experiencias muy exitosas en sus respectivos espacios nacionales[8].

Finalmente, tratándose en el caso de la negociación  del estudio, en definitiva, de una parte esencial de las relaciones colectivas de trabajo, conviene advertir el doble carácter que la misma reviste, dado que no estamos solamente ante un instituto jurídico objeto de regulación normativa – siendo  ese sesgo un núcleo temático significativo – sino que el  mecanismo constituye, además,  el aparato mismo que produce el derecho en razón de su función de “fuente”.

Dicho de otra manera,  la negociación colectiva, siendo “fuente” de derecho, tiende a autoregularse mediante dispositivos que genera para reglar sus propios  procedimientos, validez y hasta efectividad de los materiales normativos que produce, en una expresión paradigmática del singular modo en que el derecho se  “autoconstruye”, atributo que algunos llaman “autopoiesis”.

Ese doble carácter determina que su repercusión “no pone en juego solo una serie de estatus regulatorios cristalizados, sino también la garantía de goce y vigencia de un conjunto de libertades que son esenciales a la hora de definir los perfiles éticos (…) de las sociedades”[9]. 

En el presente trabajo el recurso que metodológicamente utilizaremos para analizar el modelo de negociación colectiva vernáculo se circunscribire exclusivamente a los pronunciamientos de la OIT expresados en sucesivas recomendaciones y observaciones de sus órganos de control derivadas de la queja que los empleadores han interpuesto por las razones ya reseñadas.

Hay dos fundamentos para ceñirnos a este sólo recurso metodológico:

a) De una parte, resulta ajustado al acotado alcance de esta contribución, que no podría asumir una dimensión que incorporara una revisión bibliográfica comprensiva de todos los aportes que hayan hecho por la doctrina nacional en los diversos espacios académicos existentes, como son las obras  publicadas sobre esa temática, los artículos en revista Derecho Laboral, las ponencias en Jornadas Nacionales, etc.

b) Pero lo verdaderamente definitorio de esta opción metodológica  radica en   estudiar no tanto el modelo de negociación colectiva en sí mismo  - tarea que se ha hecho sobradamente en nuestro medio - sino en tomar como objeto de investigación  y de crítica a  las observaciones y recomendaciones (críticas) emitidas por los órganos de control de la OIT para el caso uruguayo.

Esta opción se fundamenta en que la doctrina que emerge de esos pronunciamientos no puede quedar al margen del análisis, ya que constituye  el principal insumo del debate sobre el modelo de negociación, con esa especie de aura y prestigio de  “tercer derecho” que tiene la OIT al que frecuentemente se acude como espejo para contrastar las realidades jurídicas nacionales y aún para emplear como término de ponderación axiológico.

En lo fundamental, esta doctrina de la OIT  constituye el principal punto de vista externo al sistema, ya que el resto de las visiones pueden calificarse de internas como son las de juristas, operadores, jueces, interlocutores sociales, partidos políticos, etc, que se encuentran imbuidos o insertos en el medio y por tanto, sin suficiente distanciamiento.

La opinión de la OIT, por su ubicación central e influencia demandaba desde hace tiempo un estudio en sí mismo, entre otras cosas, para desplegar todos sus significados y  todas sus connotaciones (hacia el gobierno, hacia las prácticas de los actores sociales y  hacia el medio académico) y para cotejar, en lo fundamental,  si es suficientemente  válida y coherente como para aportar a un cambio en el ordenamiento jurídico nacional.

La fuente primaria de información de este estudio consiste en:

a)  los tres pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical (en adelante, CLS) de los que el primero reviste como principal (marzo de 2010, informe N° 356, caso 2699),  y el resteo comportan formas de seguimiento (marzo de 2011 y junio de 2013, informe N° 368); y

b) las nueve  Observaciones de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones (en adelante, CEACR), publicadas en 2009, 2011, 2012, dos en 2013, dos en 2016 y dos en 2019.

De las Observaciones de la CEACR, seis son sobre la ley de negociación colectiva y el art. 4° del CIT N° 98 y tres sobre la huelga y  ocupaciones (CIT N° 87)[10].
Nuestra hipótesis es que los órganos de contralor – en particular la CEACR – han sido:  

a) particularmente críticos con algunos aspectos del modelo de negociación colectiva;

b) han instado a la reformulación de algunos perfiles de la ley, o al menos han solicitado se consulte y discuta su posibilidad; 

c) han mostrado ciertas inconsistencias, paradojas y ambigüedades en su discurso interno;  y

d) han trazado algunas líneas de demarcación en lo relativo a los espacios de intervención y autonomía y en cuanto a la ponderación de derechos en caso de medidas de huelga.

En síntesis, más que dar por buena la doctrina de la OIT y justipreciar desde ese lugar al modelo de negociación colectiva, ensayaremos en esta contribución una  crítica de la crítica, es decir, analizaremos los puntos de vista que el organismo ha producido sobre nuestra ley N° 18566, en un ejercicio  metadiscursivo  aplicado a los materiales referidos (pronunciamientos y observaciones de los órganos de control).

III. Un ejercicio de “crítica de la crítica” de los pronunciamientos de los órganos de control

El informe N° 356 del Comité de Libertad Sindical de marzo de 2010 da cuenta de las principales objeciones planteadas por los empleadores en la queja[11] y de la respuesta del Gobierno[12]. En sus conclusiones, señala los puntos focales de la controversia, pero deja dichas algunas indefiniciones, disyuntivas aporéticas e inconsistencias que no aportan claridad para la resolución de los temas de la controversia y que van a marcar el debate en el curso de los años siguientes.

Nos referimos básicamente a  tres aspectos que demuestran cierta ambigüedad o debilidad conceptual:

a)  En primer lugar, aparece en este informe inicial un requerimiento “procesal” para transitar los cambios, inclinándose el CLS,  en la disyuntiva entre “consenso o consulta”,  por el primero de los términos,  en tanto “pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios, a efectos de que las normas que afectan directamente a los intereses de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sean objeto de consultas plenas y francas y deberían ser el resultado de soluciones compartidas”; 

b)    Segundo, el CLS dicta una opinión sobre la huelga que será mantenida en todos los pronunciamientos posteriores (también de la CEACR), que no hace otra cosa que reiterar una posición tradicional de la OIT: “estima que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica”.

Lo significativo de este enfoque no es tanto la concepción que manifiesta del juego de derechos en la práctica de la huelga, sino que, al dar curso al debate sobre la huelga, termina dirimiendo a favor de la posición de los trabajadores la controversia sobre el reconocimiento del derecho de huelga en las normas internacionales del trabajo.

En adición a esta afirmación, en lo sucesivo, la CEACR agregará todavía un elemento decisorio al decir que las normas reglamentarias a dictarse por el gobierno sobre la huelga  deberán ser acordes al “convenio”, dejando así sobredicho que el “convenio” no es otro que el N° 87 y que por tanto, en consideración de los órganos de control de la OIT,  la huelga es parte del contenido de la libertad sindical, un punto que actualmente no tiene acuerdo en el organismo dada la posición de los empleadores de entender que dicho derecho no está consagrado en ninguna norma internacional del trabajo. 

c)    En tercer lugar, llama la atención que, tratándose de una queja iniciada por los empleadores en  rechazo de la “excesiva” intervención del Gobierno en la negociación colectiva tripartita, el CLS no lo advierta y dirija su mirada hacia los convenios colectivos al expresar que “saluda el objetivo del Gobierno de promover la negociación colectiva, la evolución de la cobertura de los convenios colectivos y del número de los mismos”.

La confusión entre consejo de salarios/convenios colectivos será por tanto otra línea persistente en el discurso de la OIT, y lo hará sobre una base errática, adoptando de manera automática la posición  de los empleadores que la han sustentado desde el inicio en una ignorancia supina de la tipología de negociación colectiva en nuestro país o directamente han inducido a la confusión de manera interesada.

Nótese por ejemplo en el siguiente pasaje de la intervención de los empleadores en la Comisión de Aplicación de Normas cuando fue sometido en caso de Uruguay  en la 100° Conferencia Internacional del Trabajo (2011), que robustece esa confusión entre negociación tripartita y bipartita, inclinando así el entendimiento de la OIT hacia un lado proclive a la desaprobación del modelo vigente en el país:

“Una de las partes firmantes de un convenio colectivo podría ver cómo su contenido es modificado o acordado sin su consentimiento. La autenticidad de un convenio se desvirtúa cuando se modifica o concreta unilateralmente por una de las partes con el apoyo de un tercero ajeno a las mismas”

Como puede concluirse, estos tres núcleos temáticos presentan características altamente  diferenciadas en las posiciones jurídicas de los actores y del gobierno (y de la dogmática, naturalmente) constituyéndose al menos dos de ellos (señalados en a. y en c.), en verdaderos obstáculos epistemológicos para el progreso de la discusión a nivel nacional:  

a)    Cómo transitar los cambios: ¿consenso en las soluciones  o mera consulta?

En un caso, el CLS requiere consenso para transitar los cambios en la ley de negociación colectiva. La diversidad de intereses, puntos de vista y hasta ideologías dificulta el tránsito del consenso, como es obvio suponer; 

b)    Ratificación de su “doctrina” sobre la huelga por parte de la OIT

En segundo lugar, cuando pretende armonizar los derechos de los huelguistas ocupantes del local de trabajo con la libertad sindical negativa de los no adherentes a la medida, hace patente una contradicción en la posición de los propios empleadores querellantes, que en el seno de la OIT han sostenido que la huelga no es parte del CIT N° 87 y que por tanto el tema debe confinarse a la discusión nacional. Mientras en sus pronunciamientos los órganos de control de la OIT  insistan en que la legislación nacional debe “adecuarse” al “convenio”, darán  por hecho que tal convenio reconoce la huelga como derecho; 

c)    Incurre en imprecisiones conceptuales

Finalmente, confunde negociación tripartita (consejo de salarios) con negociación bipartita (convenios colectivos), de manera tal que no facilitará la resolución de los problemas planteados en la queja porque en ocasiones no se sabe en concreto de qué se está hablando.

En relación con el contenido de la eventual ley modificatoria del modelo, el CLS es inicialmente cauto al decir que  formula comentarios sobre los artículos “que podrían plantear problemas de conformidad con los principios de la negociación colectiva o que merecen una interpretación acorde con estos principios”.

Despliega así el inventario de temas que deberían ser objeto de revisión, como el caso del deber de información, las competencias del Consejo Superior Tripartito y de los consejos de salarios, la determinación de los sujetos de la negociación, el  registro y publicación de convenios colectivos y la ultractividad de dichos instrumentos[13].

A este respecto solo queremos rescatar y volver sobre lo dicho por el Comité en relación a las competencias del Consejo Superior Tripartito, en cuanto señala que  “El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación vigente, para que el nivel de negociación colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita (…)  el Comité espera (…) que  todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión”.

Esta llamativa “doctrina” de la OIT de nominar “convenio colectivo” a la negociación tripartita olvida que un convenio colectivo es, por definición, el producto de un acuerdo bipartito,   y en coherencia con ese criterio  elemental es evidente que el art. 12° no hace referencia a un convenio colectivo sino a una resolución del consejo de salarios, por lo cual no es correcta la remisión al “artículo en cuestión” que hace el CLS.

Por último, además de exhortar a que el Gobierno tome medidas, “incluida la modificación” de la Ley núm. 18566, “señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones”.

En consecuencia, en adelante será la CEACR la que tome a su cargo el tratamiento de los cuestionamientos al modelo, “heredando” los planteos mal formulados por el CLS que acaban de listarse en a) y en c) supra.

El primer contacto de la CEACR con el caso se materializa en la 98° Conferencia de la OIT (2009) donde toma nota del punto de vista del Gobierno cuando aduce que “tanto por la aplicación de otros artículos de la ley núm. 10449 (que establece todo un sistema de negociación colectiva para los Consejos de Salarios) como por la práctica, sus competencias se han extendido al actuar como órganos de conciliación de conflictos colectivos, negociar otras condiciones de trabajo, reglamentar la licencia sindical, etc”.

En su dictamen, el organismo incurre en un error definitorio de comprensión al reconocer que “al tiempo que observa que los Consejos de Salarios han podido tener históricamente en el Uruguay un objetivo de fomento de la negociación colectiva”  termina sin embargo observando que “la posibilidad de que en los consejos tripartitos se vote para la fijación de condiciones de empleo infringe el principio de la negociación libre y voluntaria que constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical”.
El pasaje revela una lectura equivocada  del art. 12° de la ley N° 18566, que prescribe justamente que no es posible la votación en materia de condiciones de trabajo.
 Y reafirma todavía la CEACR que “la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas. No obstante, en lo que respecta a las demás condiciones de trabajo, la Comisión subraya que de conformidad con los principios de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes, establecido en el artículo 4 del Convenio, las condiciones de trabajo deberían ser fijadas, sin injerencia de las autoridades públicas, por las organizaciones de trabajadores y los empleadores o sus organizaciones”.
En la siguiente Observación,  de la 100° reunión (2011),   se reitera el anterior pronunciamiento pero  toma nota de un elemento que no había estado hasta ahora conocido, introducido por el Gobierno en una de sus respuestas: la competencia de los Consejos de Salarios se ajusta a lo previsto en el artículo 83 de la ley núm. 16002 de 25 de noviembre de 1988, abarcando las condiciones de trabajo, pero condicionando esta apertura a la circunstancia que exista acuerdo entre los interlocutores sociales, lo que significa que el órgano tripartito no podrá votar para el caso de cuestiones relativas a las condiciones de trabajo, manteniendo sí, la votación para el caso de la determinación de los salarios mínimos por categoría”.
El art 83 de la ley 16002 aparece así como fundante de una nueva competencia de los consejos de salarios incluida, sin sesgo crítico alguno de parte de los empleadores en el tiempo transcurrido,  en 1988.
Así, la fijación de condiciones de trabajo habría estado prevista como competencia del consejo de salarios sujeta a que fueran fijadas por  “acuerdo”, locución a la que se da un alcance similar al mecanismo previsto en el art. 12° para el caso de la pactación de condiciones de trabajo.
En un paso más de constricción al gobierno, la semántica empleada por el CEACR deja fuera toda duda al decir que expresa la “firme esperanza” que “en consulta con los interlocutores sociales se pondrá la legislación en plena conformidad con el Convenio”.
En el informe vertido en la oportunidad siguiente, la 101° reunión de la Conferencia (2012),  la CEACR trata el tema a posteriori de la intervención de la Comisión de Aplicación de Normas de 2011.

En esa ocasión, vuelve sobre  la fijación de condiciones de trabajo mediante negociación tripartita en los siguientes términos: “Por otra parte, recordando que corresponde a la autoridad legislativa la determinación de los mínimos legales en materia de condiciones de trabajo y que el artículo 4 del Convenio persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, el Comité espera que en aplicación de estos principios, todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión”.

Persiste la falta de discernimiento entre  convenio colectivo y consejo de salarios, ya que de lo contrario no se comprendería  la pertinencia de decir la obviedad de que las condiciones de empleo deben ser producto de un acuerdo entre los interlocutores sociales.
En cuanto al vaivén consenso/consulta, en este caso se inclina hacia el segundo de los términos: “La Comisión destaca la importancia de que las partes lleguen lo antes posible a un acuerdo sobre las cuestiones pendientes, dado que es esencial que las reglas que rigen las relaciones laborales sean compartidas por los actores sociales a efectos de que tengan proyección de futuro”

En la Observación relativa a la 102° reunión de la Conferencia, la CEACR incorpora a su consideración lo dispuesto en la ley N° 16002:  “la Comisión había tomado nota de que el Gobierno había manifestado que la competencia de los consejos de salarios se ajusta a lo previsto en el artículo 83 de la ley núm. 16002 de 25 de noviembre de 1988, abarcando las condiciones de trabajo, pero condicionando esta apertura a la circunstancia que exista acuerdo entre los interlocutores sociales, lo que significa que el órgano tripartito no podrá votar para el caso de cuestiones relativas a las condiciones de trabajo, manteniendo si, la votación para el caso de la determinación de los salarios mínimos por categoría”

En cuanto a la huelga, La CEACR aborda el tema en su Observación remitida a la 102° reunión de la Conferencia (2013).
Su punto de vista resulta reiterativo del adelantado por el CLS en su informe N° 356, al decir “La Comisión recuerda que al examinar el caso núm. 2699, el Comité de Libertad Sindical estimó que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar de trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma y pidió al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica.
La Comisión recuerda también que en numerosas ocasiones subrayó que «los piquetes de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo deberían estar permitidos siempre que estas acciones se desarrollen pacíficamente. Sólo pueden imponerse restricciones a este tipo de acciones cuando pierdan su carácter pacífico. Ahora bien, en todos los casos debe garantizarse el respeto de la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección a entrar en los locales de la empresa» (véase Estudio General sobre los convenios fundamentales relativos a los derechos en el trabajo, 2012, párrafo 149)”.

En cuanto a la carga semántica, la CEACR da una vuelta más a la tuerca y es más incisiva en tanto dice que “espera firmemente” y además se da una directriz de política legislativa muy precisa  cuando subraya  que  “en el marco del proceso de diálogo tripartito que se ha iniciado, se tomaran las medidas necesarias para que, teniendo en cuenta los comentarios del Comité de Libertad Sindical y de la Comisión, se garantice plenamente en la legislación y en la práctica, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, el respeto de este principio. La Comisión espera que en el proceso de consultas en curso se tengan en cuenta las decisiones de los tribunales nacionales”.

La oscilación consenso/consulta tiene un retorno al primero de los términos en la Observación de la CEACR para la  105ª reunión (2016) cuando dice que “La Comisión insiste en la importancia de que las partes lleguen lo antes posible a un acuerdo sobre las cuestiones pendientes, dado que es esencial que las reglas que rigen las relaciones laborales sean compartidas por los actores sociales”.

La CEACR solidifica su postura sobre la huelga en su Observación para la 105° reunión de la CIT (2016)

Sobre ocupaciones del lugar de trabajo, la CEACR es muy concreta en  decir que “teniendo en cuenta los comentarios del Comité de Libertad Sindical y de esta Comisión sobre la cuestión relativa a la ocupación de los lugares de trabajo, se tomen medidas concretas a fin de poner la legislación y la práctica en plena conformidad con el Convenio”.

Para los empleadores querellantes, el reconocimiento que hace la CEACR de que  la huelga es parte del “convenio” (no puede ser otro que el convenio N° 87) es una victoria que alcanzan a lo Pirro;  obtienen sí una Observación crítica de parte de la CEACR acerca del modo que se ejercen las ocupaciones, pero el precio que pagan es muy caro:  la CEACR ratifica que el derecho de huelga está contenido  en el CIT N° 87, punto de vista que la Organización Internacional de Empleadores  ha criticado pertinazmente desde la Conferencia Internacional del Trabajo de 2012.

Por último, la Observación sobre el CIT N° 98 de la CEACR  relativa a la 108° reunión (2019) es vital puesto que aparece un tema que hasta ahora no se había presentado como parte de las objeciones a la normativa sobre negociación colectiva.

En concreto, al reseñar los puntos de vista de los empleadores, queda dicho por el organismo que  “manifiestan que, respecto de las competencias de los Consejos de Salarios en materia de remuneraciones y condiciones de trabajo, el Gobierno no ha propuesto ninguna modificación legislativa y sigue sin reconocer que las negociaciones tripartitas que se dan en el marco de los Consejos de Salarios equivalen en la práctica a una forma de arbitraje obligatorio donde los delegados del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social marcan y definen las pautas de la negociación”.

Luego de hacer un repaso de las propuestas de modificación de la ley N° 18566 que había presentado el Gobierno, la CEACR es particularmente rigurosa al decir que “Al tiempo que constata que algunas de estas propuestas son objeto de un acuerdo tripartito o de acercamientos parciales mientras que otras siguen sin recabar un consenso” es  singularmente rigurosa cuando subraya que lamenta observar, sin embargo, que las propuestas normativas del Gobierno siguen sin plantear modificaciones y esclarecimientos acerca de la competencia de los Consejos de Salarios, órganos de composición tripartita, en materia de ajustes a las remuneraciones que estén por encima de los mínimos por categoría y de condiciones de trabajo”.

La CEACR se “lamenta” por la falta de modificación de las competencias del consejo de salarios en lo vinculado a los ajustes de las remuneraciones, tema que no había estado antes en sus observaciones al modelo de negociación colectiva, por lo cual luce como excesiva.

Para dejar una vez más en evidencia la confusión naif en que incurre, la CEACR dice  “recuerda nuevamente a este respecto que si bien la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas, el artículo 4 del Convenio persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, por lo cual todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo debería ser el fruto de un acuerdo entre los empleadores u organizaciones de empleadores, por una parte, y organizaciones de trabajadores, por otra”.

Nadie discute que un convenio colectivo sea el producto de un acuerdo entre organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Pero si la CEACR lo dice, es porque en lo sustantivo entiende que no es lo que ocurre en nuestro país y que su misión es aclarar que en los convenios colectivos no puede intervenir la autoridad laboral.

Parece obvio reiterar que no hay intervención alguna de la autoridad laboral en los convenios colectivos en Uruguay, y que si fuera del caso adoptar condiciones de trabajo – una temática propia de los convenios colectivos y no de la negociación tripartita – en los consejos de salarios (tripartito) sólo podría hacerse mediante el acuerdo entre representantes de trabajadores y empleadores, sin posibilidad de votación en mayoría, como dice literalmente el art. 12° de la ley N° 18566.

La conclusión no puede ser otra que pedir  que el Gobierno “después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, remita al Parlamento un proyecto de ley que garantice la plena compatibilidad de la legislación y práctica nacionales con el Convenio”

La diferenciación entre resoluciones de consejos de salarios y convenios colectivos no ha estado en claro en el discurso de la OIT, que adolece de una confusión al respecto; en otro lugar[14] hemos establecido el siguiente cuadro que permite distinguir con precisión ambas formas de negociación colectiva en nuestro sistema:

Negociación Colectiva
Distinción entre consejos de salarios y convenios colectivos


Consejos de Salarios
Convenios Colectivos






Sujetos  y Determinación de la representatividad

TRIPARTITO. Cada CS se integra por 3 miembros designados por el PE y 2 por cada una de las organizaciones más representativas del sector de actividad (art. 13, ley 18566),  designadas por el CST (art. 10.B, ley 18566).
El Poder Ejecutivo designa los delegados de trabajadores y empleadores en consulta con las organizaciones más representativas que haya a su vez designado el CST (art. 13, ley 18566)
Si no existiere organización “suficientemente” representativa, el PE designa las representaciones que le sean propuestas por las organizaciones que integren el CST o adoptará los mecanismos de elección que éste proponga









BIPARTITO. Un empleador, un grupo de empleadores, una organización o varias organizaciones representativas de empleadores, por una parte, y una o varias organizaciones representativas de trabajadores (art. 2 CIT 154 y art. 14, 18566)

En caso de controversia, se aplican los criterios del art. 14 (continuidad, antigüedad, afiliación, independencia)








Contenidos de la negociación

Fijado por ley: establecer las categorías  y determinar su respectivo  salario mínimo  y actualizar las remuneraciones.

Para el aumento de los salarios se deben tener en cuenta ciertos elementos señalados por la ley  (art. 17, ley 10449)

Podrá establecer condiciones de trabajo para el caso que sean acordadas por delegados de empleadores y trabajadores del grupo salarial que corresponda (art. 12, ley 18566).

Acordar  el tiempo libre remunerado para actividad sindical (art. 4, ley 17940). Actuar como órgano de conciliación en caso de conflictos en empresas del sector (art. 20, ley  10449 y 20, ley  18566).





Contenido más general, no prescripto por ley:

a)       Fijar condiciones de trabajo y empleo;
b)       Regular las relaciones entre empleadores y trabajadores;
c)       Regular relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores o lograr todos estos fines a la vez


(cláusulas normativas y obligacionales)
(art. 2, CIT 154)






Niveles y articulación

Procedimiento establecido por la ley: el CST efectúa la clasificación por grupos de actividad y para cada uno funcionará un Consejo de Salarios (art. 13, ley 18566).

Los CS podrán crear subgrupos o subconsejos (art. 11, ley 10449)


Puede negociarse en todos los niveles (rama o sector, empresa, establecimiento, etc). La negociación en los niveles inferiores no podrá disminuir los mínimos adoptados en los convenios colectivos de nivel superior, salvo lo dispuesto en el CS respectivo. Es el llamado descuelgue (art. 15,  ley 18566).






Resolución

El CS  emite Decisiones o Resoluciones (la ley 10449 admite las dos denominaciones) que  se adoptan por simple mayoría, con requisitos formales (art. 14, ley 10449) y apelables ante el PE (art. 19, ley 10449).
La Resolución sobre condiciones de trabajo requiere el voto de trabajadores y empleadores




Se trata de un acuerdo, de tipo transaccional que requiere, obviamente, la conformidad  de las partes.










Efectos






Los salarios mínimos tienen “fuerza de ley” (art. 2, CIT 131). Las decisiones surten efecto en el respectivo grupo de actividad una vez que sean registradas y publicadas por el PE (art. 12, ley  18566).

No pueden ser modificados por acuerdo individual o plurisubjetivo en perjuicio de los trabajadores. El convenio de sector de actividad obliga a todos los empleadores y trabajadores del nivel de negociación respectivo una vez que sea registrado y publicado por el PE (art. 16, ley 18566).

Es posible acordar un convenio colectivo de rama de actividad y presentarlo como tal al CS del sector para su registro y publicación.

Obligación de paz legal: las partes “se obligan” a no promover acciones que contradigan lo pactado ni aplicar medidas de fuerza de ningún tipo por todos los temas que hayan sido acordados en el convenio (art. 21, ley 18566).

















Vigencia

Convoca  a la negociación de oficio el PE o preceptivamente por las org. representativas del sector de actividad correspondiente (art. 12, ley 18566).

El PE establece el plazo del CS, que puede ser modificado por acuerdo de las partes (art. 9, ley 10449)

Siendo la Resolución del CS una norma jurídica  emitida por un organismo creado y procedimentado por ley, su contenido permanece más allá del plazo establecido.

Dicho  plazo  se fija  para indicar la secuencia de ajustes salariales, transcurrido el último debe realizarse una  nueva  convocatoria.

En ejercicio de la autonomía colectiva, las partes pueden establecer plazos acotados para los beneficios no  salariales.













Es establecida por las partes de común acuerdo, pudiendo indicar el procedimiento de denuncia.
El convenio cuyo término estuviere vencido mantiene plena vigencia hasta que el nuevo acuerdo lo sustituya (ultractividad) salvo que las partes hubieran acordado lo contrario (art. 17, ley 18566)


En cuanto a la huelga y ocupaciones, la Observación previa a la 108° reunión (2019) sobre el CIT N° 87 las aborda  nuevamente y apunta a que “la propuesta gubernamental de marzo de 2017: i) no parece contemplar modificaciones respecto de las ocupaciones de empresa, que tendrían lugar posteriormente al agotamiento del procedimiento propuesto de prevención y solución de conflictos, y ii) no prevé explícitamente la sumisión de las ocupaciones de empresa a la obligación de respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas”, ante lo cual “reitera que «los piquetes de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo deberían estar permitidos siempre que estas acciones se desarrollen pacíficamente. Sólo pueden imponerse restricciones a este tipo de acciones cuando pierdan su carácter pacífico. Ahora bien, en todos los casos debe garantizarse el respeto de la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección a entrar en los locales de la empresa» (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 149)”.

El informe termina con otra sugestiva y paradojal petición al Gobierno, contraria a la posición jurídica de los empleadores, ya que expresa que Subrayando nuevamente la relevancia de los lineamientos establecidos por la jurisprudencia nacional a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que, después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, someta al Parlamento un proyecto que regule las ocupaciones de empresas de una manera plenamente conforme con el Convenio”. Una vez más corresponde decir que la  conformidad con el convenio no es otra que la conformidad con el convenio N° 87, lo que se traduce como un entendimiento claro en el sentido que esa norma contempla el derecho de huelga.

IV. Colofón

IV.1.  Una semántica progresiva y rigurosa.

Los pronunciamientos de los órganos de control de la OIT han mantenido una progresividad en el énfasis de sus recomendaciones al gobierno nacional en orden a la necesidad de modificar determinados aspectos del modelo de negociación colectiva y del ejercicio de huelga en su modalidad de ocupación de los lugares de trabajo.

Al respecto, debe anotarse el empleo de locuciones cada vez más prescriptivas para señalar los deberes del gobierno:
-   
    En 2010 el CLS informa que algunos artículos de la ley N° 18566 “podrían plantear problemas” respecto de las normas internacionales;
-       En 2012 la CEACR manifiesta la “firme esperanza” que se modifique la ley;
-       En 2013 da un paso más y expresa que “espera firmemente” dicha modificación;
-       En 2016 pide “se tomen medidas concretas” y
-       En 2019 “lamenta observar” la situación incambiada  y pide “se remita al Parlamento un proyecto de ley”.

IV.2. Un necesario ejercicio crítico de la doctrina de la OIT

El objeto de este trabajo ha sido analizar críticamente las observaciones de la OIT con la finalidad de pasar en limpio cuales pueden ser efectivamente los aportes que el organismo haya hecho para facilitar el proceso de cambio legislativo.

IV.3. Inconsistencias, ambivalencias y aportes de los órganos de control

En esa “crítica de la crítica” que la CEACR ha formulado al modelo de negociación colectiva, pueden identificarse tres ejes temáticos fundamentales:

IV.3.a) Consulta en lugar de consenso para procesar los cambios

La OIT ha seguido una línea pendular entre la necesidad de consensuar la reforma o simplemente efectuar consultas por parte del gobierno nacional. En ese eje consenso/consulta, y luego de una relación sinuosa, la CEACR se inclina recientemente con claridad hacia la obligación de remitir un proyecto de ley en consulta con los interlocutores sociales;

IV.3.b)  La ocupación es una modalidad de la huelga condicionada a su carácter pacífico y a la salvaguarda de la libertad de no adherentes y titulares del establecimiento

En cuanto a los temas de fondo, en relación a las ocupaciones de los lugares de trabajo la directiva de la OIT parece muy precisa  en el sentido de admitir la medida en tanto se desarrolle pacíficamente y permita el ingreso de los no adherentes a la huelga y al titular del establecimiento.

Este punto de vista se aparta de la jurisprudencia civil que ha impuesto la desocupación de los lugares de trabajo ante la promoción de acciones de amparo de los no huelguistas, puesto que ensaya una armonización de derechos en pugna.

Sin entrar a considerar la viabilidad de compatibilización o ponderación de derechos en juego entre huelguistas y no adherentes, resulta de interés resaltar que, con esta posición la CEACR ratifica  su posición de entender que la huelga es un corolario de la libertad sindical puesto que pide al gobierno que ajuste la práctica de la huelga a las disposiciones del convenio N° 87, lo que equivale a decir que considera que la huelga está contenida en el art. 3° de dicha norma.

IV.3.c) La confusión consejo de salarios/convenio colectivo enturbia el entendimiento y la búsqueda de salidas del problema

Sobre las indicaciones de modificaciones puntuales a dispositivos normativos de la ley N° 18566, si bien en algunos casos aporta elementos que contribuyen a introducir cambios en el modelo, lo cierto es que la CEACR ha confundido el consejo de salarios, de carácter tripartito y con una competencia prescripta legalmente, con el convenio colectivo, un negocio jurídico bilateral  del cual el Estado se mantiene al margen por definición.

Al considerar que la negociación en consejo de salarios constituye un convenio colectivo, la OIT no tiene otro camino que entender que dicho mecanismo es incompatible con la libertad contractual que consagra el art. 4° del CIT N° 98.

La confusión favorece nítidamente la posición de los empleadores querellantes, que sostienen, justamente, que la intervención del Estado en la negociación desconoce el carácter “libre y voluntario” de la negociación colectiva.

La indistinción entre las dos formas de negociación lleva de la mano a concluir que el Estado interviene decisivamente en los convenios colectivos mediante la votación en mayoría de los contenidos negociados, lo cual es, en lo conceptual y en la realidad material, totalmente equivocado.

Cierto sector de la doctrina uruguaya también ha identificado ambas modalidades de negociación fundiéndolas bajo la sola denominación de “convenio colectivo”.

Al respecto hemos clasificado las posiciones de nuestra doctrina en tres categorías[15]: la que identifica plenamente los consejos de salarios con los  convenios colectivos; la tesis dualista o intermedia, que entiende que en las resoluciones de los consejos de salarios debe distinguirse  una parte de convenio  (referencia al acuerdo sobre condiciones de trabajo) y otra parte de resolución del consejo de salarios (referida a salarios mínimos); y finalmente una tercera posición, la de quienes entendemos que los consejos de salarios tienen una radical diferencia en cuanto a los sujetos, competencias, procedimientos de convocatoria, modos de adopción de decisiones,  etc  respecto de los convenios colectivos.

La distinción entre ambas formas de negociación colectiva redunda, en consecuencia, en una muy distinta regulación de los convenios colectivos y los consejos de salarios, lo que surge de una lectura atenta de la ley N° 18566.

Al atribuir  intervencionismo estatal en los convenios colectivos, la OIT no discierne adecuadamente al interior del fenómeno de la negociación colectiva, y sesga el resultado del análisis, que bajo estas premisas no puede ser otro que concluir que no se respeta el art. 4° del CIT N° 98.

Pero un problema jurídico mal planteado es un problema que no puede resolverse bien.

Si se extremara la técnica jurídica en torno al análisis de la negociación colectiva, podría despejarse el prejuicio instalado acerca de la intervención del Estado en los convenios colectivos  y se podría, quizá, avanzar en términos de ubicación de los problemas concretos con mejor disposición a introducir cambios en el modelo. Los pronunciamientos de la CEACR no han contribuido a ello.

Pero además de esta confusión en lo conceptual, la CEACR de la OIT tensiona fuertemente al sistema, ya que suma a estas directivas en parte equívocas, una premura para la reforma, expresada con claridad en su última Observación en la que “lamenta” la falta de cambios normativos.



* Profesor Titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad de la República. Director del Instituto de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Facultad de Derecho. Miembro del comité de redacción de revista Derecho Laboral
[1] Leyes N° 18065 de 27 de noviembre de 2006  y 18441 de 24 de diciembre de 2008
[2] Leyes  N° 18099 de 24 de enero de 2007  y 18251 de 6 de enero de 2008
[3] Leyes N° 18572 de 13 de setiembre de 2009  y 18447 de 25 de noviembre de 2001
[4] Ley N° 17940 de 2 de enero de 2006
[5] Hemos hecho un desarrollo de las características y los modelos de investigación jurídica en lo laboral en el cap III  de la obra  Teoría y Método en Derecho del Trabajo. Aplicación al consejo de salarios. FCU, 2018, donde clasificamos los métodos en descriptivo, semántico, pragmático y crítico
[6] Schregle, Johannes. “Relaciones de trabajo comparadas: escollos y posibilidades”. Rev. Internacional del Trabajo, vol. 100, núm. 1, 1981
[7]. Jeammaud, Antoine.  “Legislación y realidad de la negociación. Apuntes para el análisis de sus relaciones” en el vol. La negociación colectiva en América Latina. Antonio Ojeda Avilés y Oscar Ermida Uriarte (eds). Trotta, 1993, p. 15
[8] Kahn – Freund. Otto. “On uses and misuses of comparative law” en The Modern Law Review, Londres, vol. 37, enero 1974, Nº1, citado por Von Potobsky en Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo, Dir. Julio Simon, T. I La Ley, 2012, p.153
[9] Goldín. Adrián, Feldman, Silvio. “Relaciones colectivas de trabajo en el Mercosur (sobre una hipótesis de convergencia)”. Rev. Relasur, Nº 7, p. 47
[10]  La fuente de información es de fácil acceso en la dirección:
[11] El informe del CLS resume las críticas de los empleadores querellantes en los siguientes términos:
a) En primer lugar, el informe deja constancia que los empleadores “consideran que el proyecto de ley de negociación colectiva remitido al Parlamento en octubre de 2007 (…) contiene disposiciones que violan lo dispuesto en los convenios” internacionales sobre libertad sindical y negociación colectiva.”  Nótese la temprana resistencia que el proceso de reformas laborales provocó en el sector empleador, ya que el mismo había dado inicio tan sólo un par de años antes (2005). 
b) En coherencia con esta anotación, agregan los empleadores que “todo el proceso de modificación de la legislación del trabajo en Uruguay a partir del año 2005, se ha realizado con absoluta prescindencia de la opinión y aporte del sector empleador estando ausente el diálogo social y el tripartismo que impulsa la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y que se halla consagrado en el Convenio núm. 144 y Recomendación núm. 152” (núm. 1285 del Informe del CLS).
c) Es importante anotar el sesgo sistémico que los empleadores pretenden introducir al proceso de reformas laborales a través del reconocimiento de los derechos patronales: “era necesario crear un verdadero sistema de relaciones laborales y en cambio el Gobierno ha persistido en la peligrosa idea de generar una serie de normas aisladas, asistémicas, genéricas y por tanto provocadoras de incertidumbre jurídica que perjudican directamente a los empleadores. Por otro lado, se pretende regular sólo algunos aspectos parciales referidos a las relaciones laborales consagrando derechos a una sola de las partes, los trabajadores, ignorando los derechos de los empleadores” (núm. 1295).
Agregan que  la norma que pretende crear un «sistema», nada dice o expresa respecto a la protección del derecho de propiedad que comprende el derecho a la propiedad de los medios de producción y en especial del producto de la actividad de los factores que intervienen en el proceso. Nada expresa respecto al derecho a la protección de los bienes de la empresa. Omite referirse a la libertad de comercio e industria que comprende la libertad de constituir una empresa, así como el derecho de organización y dirección del empleador que implica a su vez el derecho a dirigir la empresa y el derecho a procesar los cambios”. (núm. 1299).
El informe se explaya en las críticas puntuales al proyecto de ley de negociación colectiva, posteriormente promulgado como ley N° 18566, como es la falta de garantías para el caso de violación del deber de reserva de la información (núm. 1301 a 1303)  y las potestades del Consejo Superior Tripartito (núm. 1304 a 1308), contra el cual tienen prevenciones muy celosas: “se trata sin duda de un órgano cuyo objetivo es claro, la intervención y el dirigismo estatal en las relaciones laborales, la negociación colectiva, violando así la autonomía de los actores y partes y el principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98". Seguidamente refieren a que la convocatoria al consejo de salarios viola la libertad, e incurren en un error conceptual que determina buena parte de la discusión errática en la OIT sobre el carácter del intervencionismo estatal: "olvidando el Gobierno que el Comité ha establecido que la sola o mera intervención de un representante de la autoridad pública en la simple redacción de los convenios colectivos, si no se limita a un papel de mera ayuda técnica, es inconciliable con el espíritu del artículo 4 del Convenio núm. 98" (núm. 1311).

En el núm. 1312 el CLS recoge los puntos de vista respecto de los sujetos de la negociación colectiva en el nivel de la empresa al expresar que "En el proyecto prima el criterio jerárquico y esto, en opinión del profesor Pérez del Castillo que compartimos plenamente «… conspira contra la función del convenio colectivo de ser un traje a medida de la realidad para la cual se hacen las reglas…». La  solución legal al controvertido tema en doctrina y jurisprudencia nacional de la ultractividad de los convenios colectivos es motivo también de desacuerdo (núm. 1314). El CLS se detiene luego en lo dispuesto en el art. 12 de la ley sobre registro y publicación de las resoluciones del consejo de salarios (núm. 1323).

[12].  Importa en estos primeros escarceos entre el Gobierno y los empresarios, denotar que el primero contesta con base en el aumento de los altos niveles de negociación colectiva alcanzados en comparación con el período precedente, así como de los porcentajes de acuerdo entre las organizaciones de empleadores y trabajadores en el seno de los consejos de salarios. Incurre, sin embargo, en una confusión que se reitera en la práctica de la negociación por los actores: le llama “convenio colectivo”  al producto normativo del consejo de salarios. Veamos cómo el CLS recoge esos puntos de vista: reseñando los dichos del Gobierno transcribe que “Se realizaron tres rondas de negociación: la primera realizada en el año 2005 cuyo resultado fue el 93 por ciento de acuerdos entre convenios alcanzados por unanimidad y por mayoría. La segunda se realizó en el año 2006, el resultado elevó los acuerdos a un porcentaje del 96,5 por ciento y la tercera realizada en 2008, cuyo resultado fue el acuerdo en el 91 por ciento de los casos. Debe anotarse que en todas las hipótesis los convenios colectivos alcanzados por unanimidad fue superior al 80 por ciento” (núm. 1339).
Luego de indicar que no es posible implementar reforma laboral alguna sobre la base del consenso absoluto de los actores, el  Gobierno (núm. 1353) indica que “La ley acopia las transformaciones ocurridas en la práctica de los consejos de salarios a partir del año 1985, reordenándolas y adicionándoles algunas soluciones novedosas”.

[13] (informacion) “el Comité considera que todas las partes en la negociación, gocen o no de personería jurídica, deben ser responsables ante eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban en el marco de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de este principio”;

(sujetos) En lo que respecta a “los sujetos de la negociación colectiva bipartita y en particular a que en la negociación colectiva de empresa cuando no exista organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa de nivel superior (artículo 14, última oración), el Comité observa que las organizaciones querellantes estiman que la inexistencia de un sindicato no significa la inexistencia de relaciones colectivas en la empresa”.

Este argumento se va a reiterar y configura un elemento muy significativo de la concepción que los empleadores tienen de las relaciones laborales: sistematicidad (ya estaba dicho) y aquí se agrega una aspiración a una representación amplia, sin base sindical.

(registro y publicación) El CLS “pide al Gobierno que se asegure que en dicho trámite de registro y publicación del convenio colectivo sólo se realice el control de cumplimiento de los mínimos legales y de cuestiones de forma, como por ejemplo la determinación de las partes y destinatarios del convenio con suficiente precisión y la duración del mismo”

Aquí no se sabe si está hablando del registro y publicación del art. 12 (y en ese caso estaría confundiendo otra vez consejos de salarios con convenios colectivos) o si se está refiriendo al registro y publicación propiamente de los convenios colectivos (art. ……).

(ultractividad) Anota que “En estas condiciones, teniendo en cuenta que las organizaciones querellantes han expresado su desacuerdo con toda idea de ultraactividad automática de los convenios colectivos, el Comité invita al Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes”.



[14] Barretto Ghione, Hugo. Teoría y Método en Derecho del Trabajo, cit.
[15] Ver Teoría y Método en Derecho del Trabajo, ya citado, cap. V