Versión
de la exposición realizada en el evento de PWC “Debate:
¿la legislación laboral uruguaya exige ser reformada?” en panel con los prof. Juan Raso Delgue
y Jorge Rosenbaum
Hugo Barretto Ghione
1.
La reforma laboral ya está ocurriendo
Inicialmente cuestiono la
índole de la pregunta que preside este debate, dado que interrogarse sobre si “la
legislación laboral uruguaya exige ser reformada” supone, ciertamente, que la
legislación se encuentra cristalizada, estática, rígida, siempre igual a sí
misma, perpetuada, inmutable y resistente a todo acontecer.
Pero esa concepción es nada
más que un arraigado prejuicio, una
monserga que repite casi automáticamente, ya que en la realidad, lo que puede
observarse es justamente lo contrario, o sea, que la legislación laboral
(entendiendo “legislación” en sentido amplio, es decir, comprensivo del
conjunto de la “normativa” laboral) se encuentra en movimiento constante, es
dinámica, inconclusa – como gustaba decir a Mario de la Cueva, uno de los
autores clásicos de nuestra disciplina – y se recrea constantemente.
En este mismo momento,
mientras nosotros participamos de este evento, en algún lugar se están gestando
normas que regularán relaciones de trabajo a nivel de un establecimiento, una empresa, un sector de actividad. Mediante un
convenio colectivo se está saliendo de un conflicto a través de la generación
de un nuevo marco regulador de las relaciones individuales y/o colectivas; en
el Ministerio de Trabajo, un sub grupo de consejo de salarios inicia una nueva
ronda de negociaciones; en el Parlamento, los legisladores se reúnen en
comisión para analizar un nuevo proyecto; ayer mismo, en el Senado de la
República se adoptó una sustitución del art. 116 de la ley N° 19535 sobre
convocatorias garantidas a trabajar en el sector portuario. La legislación laboral no se estanca.
El derecho del trabajo se
renueva de manera constante a través de la ley, los decretos y hasta las
resoluciones del Consejo de Ministros - como el reciente caso de la N° 400 del 15 de
julio sobre UPM - nuevos convenios internaciones se adoptan en la OIT,
convenios colectivos y resoluciones de los consejos de salarios van erigiendo
verdaderos estatutos profesionales sectoriales, al punto que se han
desarrollado verdaderos “microsistemas” de relaciones y regulaciones laborales
a nivel sectorial, como por ejemplo el caso de la actividad de la pesca, la
salud, el transporte, la construcción, etc, que hacen que la normativa se
particularice fuertemente y responda cada vez más pertinentemente a las
características sectoriales.
Hay por tanto una
multiplicidad de actores que producen el derecho: legisladores, administración,
actores sociales a través de los convenios y resoluciones de consejos de
salarios, todo lo cual hace que sea casi baladí preguntarse si la legislación
laboral “necesita” o “exige” ser reformada, ya que la reforma es inevitable,
está ocurriendo, es un proceso que no se detiene.
2.
Lo relevante es advertir el sentido del cambio
Otra cosa sería preguntarse
no ya si la legislación debe ser reformada, sino cual es el sentido del cambio
que se produce, si es que pudiera identificar y verificarse una orientación
prevalente en esta constelación de normas que se van gestando de manera
constante.
Una forma de encarar esta búsqueda
de sentido sería indagar acerca del punto de vista de los actores políticos y
sociales sobre los cambios que entienden necesarios introducir en la normativa
laboral.
En este caso, podría inquirirse
a los partidos políticos que hoy disputan el electorado, a los empresarios y a
los sindicatos acerca de cuáles son las reformas que estiman ineludibles.
Los partidos políticos no
han sido suficientemente claros en sus proyectos de futuro, lo que provoca
cierta inquietud acerca de lo que se espera de sus orientaciones sobre este
particular. Algunos voceros partidarios demuestran una ignorancia supina o un
deliberado ocultamiento de su forma de pensar cuando plantean, por ejemplo, que
hay que ir hacia unos consejos de salarios “por empresa”, afirmación del todo
absurda en tanto se sabe por todo el mundo que estos organismos son tripartitos
y actúan en el ámbito sectorial o subsectorial, y es impensable que pueda
atribuirse un consejo de salario en cada empresa.
Fuera de ese dislate, habrá
que esperar el desarrollo de la campaña para ver si los partidos muestran un
poco más de sus planes en material laboral.
Lo cierto es que ante la
mutabilidad esencial de las normas laborales, y ante la diferenciación de
puntos de vista de los actores sociales y políticos, no podemos decir que haya
un programa “natural” ni determinado “científicamente” sobre las reformas a
introducir en nuestro ordenamiento jurídico. A lo sumo, los actores deberán poner
en juego sus posiciones y tratar de generar consensos en torno a aspectos que
también deberán ser acordados en su singularidad y alcance. Una reforma laboral
no puede imponerse en un sistema democrático y pluralista.
Por otra parte, y en razón
de la variabilidad de los actores y el poder que despliegan en el escenario de
las relaciones laborales, los instrumentos de política laboral con que cuentan
los gobiernos a veces se revelan como insuficientes para disponer un cambio,
como ocurre por ejemplo con la negociación colectiva, que resulta hegemónica en
todos los niveles pero encuentra conocidas resistencias entre el empresariado
rural, reacio a reconocer los mecanismos democráticos de regulación laboral
acordada tanto a nivel tripartito (consejos de salarios) como bilateral
(convenios colectivos), lo que ha obligado al Poder Ejecutivo a dictar
sucesivos decretos para fijar los salarios mínimos de los trabajadores del
sector.
3.
Una mirada externa sobre la reforma laboral
La complejidad denotada a
partir del cuestionamiento a la pregunta que nos hace PWC (por la impropiedad de
hablar de si es necesaria la reforma laboral cuando sostenemos que, en
realidad, la reforma está en curso incesante) quizá pueda encontrar alguna
forma de salida no ya en inquirir los puntos de vista de los actores, como
señalamos en el num. 2, sino en recurrir a algunas miradas externas al
ordenamiento jurídico nacional que permita avizorar cuales podrían ser los
componentes de una reforma laboral.
Una de esas miradas externas
es, a nuestro juicio, la configurada por las condiciones del acuerdo del
Gobierno con UPM.
En este punto, a diferencia
de lo que suele ocurrir en muchos países subdesarrollados, la tentación de incorporar
inversiones extranjeras no se hizo al
precio de modificar a fondo la normativa laboral ni mucho menos generando bolsones de maquila ni trabajo desregulado y
precario como eslabón final de las cadenas de suministro mundial.
Lejos de eso, la normativa
que sella los acuerdos con la empresa circunscripta jurídicamente a la
Resolución N° 400 del Consejo de Ministros de fecha 15 de julio de 2019, solo
establece una especie de listado de dispositivos legales y reglamentarios que
rigen históricamente las relaciones colectivas de trabajo en nuestro país, como
el preaviso en caso de huelga, cláusula de paz legal, reconocimiento de las
ocupaciones como modalidad de la huelga, mecanismos de prevención de conflictos
contemplados en resoluciones del consejo de salarios de la Industria de la
Construcción, etc.
Quiere decirse con esto que
la empresa UPM hace la mayor inversión de la historia del país y de la historia
de la propia empresa fuera de fronteras contentándose solamente con que el país
receptor le indique que cuenta con un conjunto de normas que reglamentan
aspectos muy básicos de las relaciones colectivas, y que se obliga a aplicar esas normas.
Desde este enfoque, la
reforma laboral demandaría solamente ajustar los instrumentos de aplicación de
las normas que integran nuestro ordenamiento jurídico laboral.
La segunda mirada externa
sobre nuestra legislación es la que provee la Organización Internacional del
Trabajo mediante los pronunciamientos de sus órganos de control – Comité de
Libertad Sindical y Comisión de Expertos en la
Aplicación de Convenios y Recomendaciones - que han hecho una serie de observaciones a la
modalidad de la huelga como ocupación de los locales de trabajo y a diversas
disposiciones de la ley de negociación colectiva N° 18566, instando al Gobierno
Nacional a modificarla mediante la elaboración de un proyecto de ley.
En relación a las
ocupaciones, si bien la propia OIT las considera legítimas en tanto sean
pacíficas, ha señalado que en el caso uruguayo deben arbitrarse mecanismos que
permitan salvaguardar la libertad de trabajo de los no huelguistas (es decir,
facilitar su ingreso al trabajo) y el acceso del titular del establecimiento al
local de trabajo.
Hay efectivamente un
equilibrio que debe recomponerse en nuestro sistema en atención al verdadero
problema que significa armonizar el derecho a la huelga (y su modalidad de
ocupación del local del trabajo) y la llamada libertad sindical negativa,
materializada en el derecho a ingresar a trabajar en el lugar ocupado.
La solución que hasta el
momento se ha implementado para garantizar la libertad de trabajo ha sido el
empleo de la acción de amparo por los no huelguistas, mediante la cual, en
pocos días, se obtiene el resultado esperado de acceder al trabajo.
Sobre la ley de negociación
colectiva N° 18566[1]
pesan las observaciones referidas a
a) la necesidad de asegurar en mayor medida la
reserva de la información proporcionada por la empresa como insumo de la
negociación colectiva (art. 4);
b) la salvaguarda
de la determinación de los niveles de negociación por las partes (art. 10° lit.
D);
c) la
supresión de la cláusula final del art. 14° en cuanto habilita al sindicato de nivel superior a negociar
colectivamente en la empresa para el caso de inexistencia de sindicato;
d) la
restricción de la competencia del consejo de salarios a la fijación de los
salarios mínimos, derivando la determinación del ajuste de los salarios sobre/laudados
a la negociación bipartita por convenio colectivo (art. 12°);
e) la
revisión del criterio de la ultractividad de los convenios colectivos (art.
17°).
En síntesis:
-
La pregunta acerca de si es requerida una
reforma laboral en nuestro país presupone que el derecho del trabajo permanece
rígido e inmutable y que por tanto reclama algún tipo de modificación – casi siempre
en un sentido flexibilizador - cuando la
realidad muestra que la normativa se encuentra en constante transformación y
adaptación por diversas vías (legislativas, administrativas, convencionales,
etc);
-
El tema se desplaza no tanto a si es
necesaria una reforma legislativa, dado que hay un curso inevitable de cambio
en la propia dinámica de funcionamiento del ordenamiento jurídico, sino que el
interés radica en discernir cuales son
las expectativas, visiones y propuestas
que tienen los actores políticos y sociales en torno a la reforma laboral y
discutir y si fuera posible consensuar, desde ese enfoque, cuales son los temas, los procedimientos y los
resultados que se pretenden;
-
La existencia de puntos de vista distintos,
que representan las tensiones inherentes a las relaciones de trabajo, hace que
cobre importancia recurrir a las visiones “externas” acerca de la realidad del ordenamiento
jurídico y la eventualidad del cambio legislativo;
-
En ese sentido, puede decirse que la reciente
radicación de la inversión de UPM en nuestro país no demandó ninguna
modificación del cuadro normativo que regula las relaciones colectivas de trabajo,
resolviéndose la situación con base en compromisos de aplicación y efectividad
de las normas vigentes;
-
Sin embargo, la segunda mirada “externa” a
que puede recurrirse, como son las observaciones de los órganos de control de
la OIT, muestran una panoplia de temas referidos a las ocupaciones de los
lugares de trabajo y aspectos de la ley de negociación colectiva que reclaman
diversas modificaciones normativas.
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