El siguiente texto es la
base de nuestra exposición en el evento
de celebración de los 50 años de creación del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, realizado el 12 de diciembre en la salón principal del edificio de
Consejos de Salarios.
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De manera previa al
desarrollo central del tema, es necesario hacer dos precisiones: una de
carácter terminológica y la otra de tipo metodológica.
En primer término, en la
presente exposición el término “legislación” se toma en sentido muy amplio,
comprensivo no solamente de lo estrictamente “legal” como fenómeno surgido a partir de la producción
parlamentaria, sino que se considera como parte del mismo a otros dispositivos
que tienen carácter normativo, como son los principios, los convenios
colectivos, las decisiones de los Consejos de Salarios y hasta la propia
doctrina laboralista.
En segundo lugar, pese a que
el título de la convocatoria a este evento de celebración de los 50 años del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social parece hacer ineludible un tratamiento
descriptivo de cómo se fue desgranando la evolución del derecho del trabajo en
el período, o el relato de una historia
de los acontecimientos, no se tomará sin embargo ninguno de esos caminos, sino
que se optará por una vía que pueda
tener mayor potencial explicativo.
La propuesta de esta
contribución es visualizar la evolución de la “legislación” laboral en los últimos 50 años a partir de dos nociones:
a) Un intento de distinguir los modelos político/normativos
que se alternaron en ese período, entendiendo por tales a un conjunto de
medidas y estrategias adoptadas que siguen cierto patrón ideológico/jurídico.
En concreto, se estima que en los últimos cincuenta años y que pueden
delinearse tres modelos aplicados de manera casi sucesiva: el autoritario, el de flexibilidad laboral y el de reformismo social;
b)
Un abordaje que subraye la incidencia que deparó la cultura jurídica
del trabajo, entendida no solamente como
construcción dogmática, sino más en general como modos de ver, de interpretar y
de aplicar las normas, una noción casi idiosincrática que contribuyó al
desarrollo del derecho del trabajo, moldeándolo, “leyéndolo” a partir de
determinadas claves (como los Principios, por ejemplo), orientando a los
operadores, o sea, haciendo parte del derecho mismo.
Modelos
de política laboral en el período
La Constitución de 1967, que
crea al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se adopta en un contexto social, económico y político
crecientemente complejo, que derivaría rápidamente hacia una deriva
progresivamente autoritaria que culmina en el golpe de estado militar de junio
de 1973.
Desde el punto de vista de
la evolución del derecho del trabajo, Barbagelata ubica al período como el de
advenimiento de la crisis, y
particularmente como la circunstancia en que se produce la “subordinación
de la política social a la económica”, una frase que se ha hecho muy
recurrida en el medio académico uruguayo. Con la aprobación de la ley N° 13720
en 1968 el Gobierno centraliza y absorbe la tarea de determinación de los
mínimos salariales, que hasta ese
momento eran fijados mediante las dos modalidades clásicas de la negociación
colectiva en nuestro país, o sea, la tripartita en los Consejos de Salarios o la bipartita de la
convención colectiva.
1968 señala el quiebre entre
la tradición de reformismo social
avanzado iniciado en el primer batllismo de principios de siglo y la crisis que
detendrá ese impulso e inclusive mostrará retrocesos significativos.
Con todo, Barbagelata dedica un breve párrafo a la Constitución de
1967 en el capítulo de evolución del derecho del trabajo en el tomo I vol I de
su “Derecho del Trabajo”, al reconocer que “la
implantación por la propia Constitución, de un Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y del Banco de Previsión Social como ente autónomo con
administración tripartita evidencia una sensibilidad para el problema social
que parece reclamar que se deje fuera a la Constitución de 1967 de un
tratamiento unitario de la legislación posterior a 1968”. Es significativo
que, dentro de una concepción muy crítica de la legislación del período, el
autor “salve” a la Constitución de la deriva autoritaria y posteriormente
flexibilizadora que se produjo en el curso de los años posteriores.
Dejando de lado el modelo
autoritario (1973 – febrero 1985) que abdicó de las libertades y derechos
fundamentales, y que fue rápidamente en lo laboral superado por la anulación de
las principales normas restrictivas en materia de huelga, negociación colectiva
y organización sindical dispuestas por el Gobierno del partido Colorado en 1985,
el período se continúa con un interregno breve de retorno a la negociación
colectiva en Consejos de Salarios (1985 – 1990) que deja paso a la aplicación
del modelo flexibilizador (1990 – 2005).
Las fechas precisas de
alternancia de los modelos están referidas a los cambios políticos operados,
que se tradujeron en la asunción en 1990 de un gobierno cuyo proyecto era
abiertamente liberal y preconizaba las privatizaciones y la desregulación en
diversos ámbitos de la economía. En lo laboral optó por el abandono de la
convocatoria a la negociación colectiva tripartita, por la promoción del
trabajo por cuenta propia propiciado desde una legislación facilitadora (que no
reparó en las formas de fraude laboral que podía provocar), por una reforma
previsional que impuso un sistema mixto, por la derogación del proceso laboral
y la aplicación del proceso civil para la dilucidación de los conflictos
individuales de trabajo, y finalmente, en este recuento incompleto, por el
incumplimiento de una serie de Convenios Internacionales del Trabajo como los
N° 87, 98 y 81, que merecieron sucesivas
observaciones de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, y en particular el N° 131, sobre método de fijación de
salarios mínimos, que llevó al Estado uruguayo a verse compelido a comparecer
en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del
Trabajo en 2003 por no convocar a los Consejos de Salarios, que era el método
que había adoptado nuestro país para dar cumplimiento a dicho convenio.
Cierto es que el proceso de
flexibilidad en nuestro país no tuvo las características que presentó en otros
países, en que hubo de aplicarse mediante la derogación o grave afectación de
las normas laborales garantistas del trabajador.
En nuestro caso la
flexibilidad operó “de hecho” o
mediante un procedimiento que Guerra y Supervielle denominaron “desregulación velada”, o sea, que más
que la derogación de normas, se trató de una inaplicación de las normas, ya sea
por un notable debilitamiento de los mecanismos inspectivos del Ministerio de
Trabajo o ya sea por un igualmente notable descaecimiento de la actividad
sindical, que no pudo contener el ímpetu del poder del empleador desatado de
todo control. No debe desdeñarse, además, que cierta parte de la academia viró
hacia posiciones flexibilizadoras así como algunas corrientes
jurisprudenciales, que estuvieron “a tono” con la época.
Esta flexibilidad velada, opaca, “a la uruguaya” se debió seguramente al tipo de estructura normativa
existente, ya que el ordenamiento jurídico nacional no cuenta con un código del
trabajo, ni con una ley general, ni
siquiera una consolidación de leyes que hiciera necesario desmontar una trama
normativa tutelar y “obstaculizadora” de la iniciativa privada y de la
generación de empleo, según rezaba el discurso predominante en ese momento.
En 2005 con el nuevo giro
político dado por la asunción del Frente Amplio se produce un cambio relevante
en lo laboral, que se trasmutó rápidamente hacia un modelo de reformismo social
a poco de instalado el Gobierno.
Los perfiles más nítidos de
ese modelo pueden sintetizarse de la siguiente manera:
a)
Un decidido apoyo a la promoción y protección
de la libertad y la actividad sindical, fundamentalmente a partir de la ley N°
17940 de enero de 2006;
b)
La creación de un proceso laboral autónomo
para dirimir los conflictos individuales de trabajo, en cuya génesis estuvo el
trabajo de Oscar Ermida Uriarte, notorio académico y representante de la mejor
doctrina nacional;
c)
La tutela de ciertas categorías como la
doméstica y rural, que habían quedado rezagadas en el pasado, ya que no
contaban con limitación de la jornada de trabajo ni con un método de fijación
del salario similar al resto de los trabajadores de la actividad privada. A
ello debe sumarse, por ejemplo, la regulación de las “relaciones triangulares de trabajo” (subcontratación, suministro
de mano de obra, intermediación, etc);
d)
El decisivo impulso de la negociación
colectiva en todos los niveles mediante las leyes N° 18508 para el sector
público y la N° 18566 para el ámbito privado, que estableció los principios de
la negociación, modificó el mecanismo de convocatoria de los Consejos de
Salarios (en adelante podrá hacerlo de oficio
el Poder Ejecutivo o a pedido de los interlocutores sociales) y reguló
aspectos básicos de la convención colectiva (sujetos, articulación, efectos y vigencia).
Esta última norma ha sido
impugnada por las Cámaras empresariales ante la Organización Internacional del
Trabajo a través de una queja al Comité de Libertad Sindical, aduciendo entre
otros fundamentos que no se respeta el principio de la negociación colectiva “libre y voluntaria”, entorpecida por una intervención estatal mediante
su decisiva incidencia en los Consejos de Salarios.
Sin embargo, una mirada detenida
del diseño normativo de la negociación colectiva en la ley N° 18566 permite una
lectura totalmente distinta, superadora de las observaciones que ha hecho el
Departamento de Normas de la OIT y las propias Cámaras Empresariales.
Estrictamente, en la ley N°
18566 el Estado reduce sustantivamente su intervención en la negociación
colectiva, ya que si bien desde la sanción de la ley de Consejos de Salarios en
1943 tenía la facultad exclusiva de convocar esos organismos, desde la reforma implementada
por la ley citada se abre la posibilidad a los interlocutores sociales para que
negocien bilateralmente el salario y las condiciones de trabajo, y recién luego
puede constituirse el Consejo de Salarios para el caso que no se produzca la
determinación salarial por convenio colectivo.
La subsidiariedad de la
participación del Estado en la negociación de los salarios mínimos es clara si
se repara en lo dispuesto en el art. 12 de la ley N° 18566 que prescribe que no
será “necesaria” la convocatoria de
los Consejos de Salarios (tripartitos) en el caso que exista un convenio
colectivo vigente en el sector de actividad de que se trate.
El principio, pues, es la
libertad y la autonomía, y no el intervencionismo excesivo que argumentan los
empleadores.
La
Cultura Jurídica del Trabajo
Luego del tratamiento de los
modelos de política normativa que se sucedieron en los últimos cincuenta años,
corresponde referir a la cultura jurídica nacional y su incidencia en la
conformación y orientación del derecho del trabajo y su evolución, al modo que lo han hecho Baylos y Tarello .en referencia a España e Italia.
El período considerado en
esta exposición coincide con la
consolidación, desarrollo e influencia del pensamiento jurídico laboral en la
enseñanza, la evolución y la aplicación del derecho del trabajo, cuyo vehículo
principal han sido algunas obras capitales de los principales cultores de la
disciplina, además de la revista Derecho Laboral, fundada en 1948 por Francisco
de Ferrari, Américo Plá Rodríguez y Héctor-Hugo Barbagelata, que continúa hasta
hoy siendo la publicación emblemática del laboralismo uruguayo y de
reconocimiento internacional en el área latina americana y europea.
En cuanto a las principales
obras en lo que va de 1967 en adelante, que revisten la característica de “clásicas” en el sentido de re/significarse a partir de nuevas
lecturas y de constituirse en aquellos “libros
que nunca terminan de decir lo que tienen que decir”, según decía Italo
Calvino eran los clásicos, debemos citar:
a) Los Principios del Derecho del Trabajo
(1975) de Américo Plá Rodríguez, que sintetizó una serie de principios que “descubrió” contenidos en nuestro
ordenamiento jurídico (protector, irrenunciabilidad, continuidad de la relación
laboral, primacía de la realidad, buena fe, razonabilidad y no discriminación)
que ha tenido una larga y fecunda influencia en la comprensión y aplicación del
derecho del trabajo, aportando una estructura sólida para una normativa muy
dispersa, fragmentada y ocasionalmente contradictoria; y
b) El Particularismo del Derecho del
Trabajo (1995) de Héctor- Hugo Barbagelata, que partiendo de la
singularidad del vínculo laboral y la imposibilidad del derecho común de dar
cuenta de la nueva realidad, consistente en las relaciones desiguales que se
establecen entre patronos y trabajadores, reflexiona sobre la forma de concebir
la igualdad en el derecho laboral, la
que deja de ser un punto de partida para convertirse en una meta del
orden jurídico. El autor agrega sugestivas apreciaciones respecto del papel del conflicto, que lo funda no en
diferencias en torno a la distribución del producto del trabajo sino en la
fuerte limitación que sufre la libertad de la persona que se encuentra sometida
a una relación de subordinación jurídica durante el tiempo de trabajo.
En definitiva, la evolución
de la legislación laboral de los últimos 50 años, vio sucederse tres modelos político/normativos
bien nítidos y diferenciados (autoritario, flexible, reformista); esa
legislación y su interpretación y aplicación se robusteció por la construcción
de una cultura jurídica rigurosa y pluralista, que se hizo tradición y escuela en el país y en el entorno latino, destacándose por su espesor y por el signo tutelar de la persona que trabaja por
cuenta ajena, notas que la distinguen
como marca de identidad.
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