Méritos
y circunstancias de la Declaración del Centenario de la OIT.
I.
La celebración de los 100
años de la OIT en la reciente 108° reunión tuvo el marco multitudinario y
multicultural de toda conferencia, pero había una indisimulada tensión en su
entorno en tanto su agenda temática estaba muy surcada por dos iniciativas
fundamentales y casi “existenciales”: la discusión de los proyectos de Convenio
y Recomendación sobre Acoso y Violencia en el Trabajo y de Declaración del
Centenario.
Por distintas razones era
esencial salvar ambos desafíos: por un lado, era necesaria la adopción de los
instrumentos normativos, poniendo fin así a una “sequía” de muchos años, puesto
que el último convenio databa de 2011 (N° 189 sobre las trabajadoras y los
trabajadores domésticos). El debate sobre la “inflación” en materia de
convenios y recomendaciones, según una expresión de origen en el sector
empleador, que prefería orientar la labor del organismo hacia la cooperación y
colaboración, había permeado y en los hechos, dejó paralizada la función
normativa. La posición de los empleadores se cruzaba a su vez con las
dificultades que efectivamente generaba la acumulación de convenios
internacionales inaplicados por obsoletos, lo que provocó la creación de
sucesivos grupos de “revisión” normativa para su identificación y clasificación
y sobre todo, motivó la aprobación de la reforma constitucional de 1997, que
entró en vigencia muchos años después, tendiente a habilitar la derogación de
convenios internacionales.
Pero el cuestionamiento por
estas diversas vías a la función normativa se cruzaba, también, con la puesta en duda
acerca de la inclusión del derecho de huelga en el convenio N° 87 sobre
libertad sindical, y consiguientemente, el cuestionamiento de la potestad
interpretativa de los órganos de control, en particular, de la Comisión de
Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que desde siempre
consideró a la huelga como un “corolario” de la libertad sindical. La crítica a
la potestad interpretativa de la Comisión de Expertos, llevada al extremo, podía
alcanzar a otros instrumentos, amenazados de ser leídos a partir de una
literalidad restrictiva.
A esas dificultades deben
sumarse los puntos de vista igualmente
críticos de ciertos gobiernos – fundamentalmente los países latinoamericanos y
caribeños – acerca de la “objetividad” y “garantías” de los procedimientos de
la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, y que algunos extienden al Comité de Libertad
Sindical, organismos que los someten muy frecuentemente a sus observaciones
y recomendaciones como efecto de las
quejas, reclamaciones y demás formas de peticionar el cumplimiento de los
derechos por parte de las organizaciones sindicales.
II
En este marco, puede
comprenderse la urgencia de iniciar un proceso de reversión y superación de
estos obstáculos, y la conferencia del centenario era el momento preciso e
inevitable.
En los papeles, se cumplió con
la aprobación de un convenio y una recomendación sobre violencia y acoso
(circuló en las redes sociales el emotivo momento de su adopción), y se aprobó asimismo la “Declaración del
Centenario para el Futuro del Trabajo”, objeto de estos comentarios.
El origen de la Declaración puede remontarse a la llamada “iniciativa
relativa al futuro del trabajo” que se propuso en la Memoria del Director
General de la OIT ante la 102° Conferencia en 2013[1].En esa oportunidad, el
Director fundamentaba que:
“El centenario brinda una oportunidad que no
hay que desaprovechar de emprender iniciativas clave que permitan preparar a la
Organización para afrontar con éxito los retos que se planteen a su mandato en
el futuro (…) La realidad con la que se encuentra hoy el mundo del trabajo es
que la economía mundial tiene suficiente capacidad para relegar la pobreza a la
historia, proporcionar niveles de vida decente en todo el mundo y hacer
extensiva a todos la protección contra los riesgos de la vida laboral. Sin
embargo, este potencial no se ha hecho realidad y, con demasiada frecuencia,
los problemas del desempleo y el subempleo, la desigualdad y la injusticia no
se han aliviado, sino que se han agudizado.
La elaboración del documento
final estuvo pautada a nuestro juicio por dos contribuciones básicas, que ya ha
sido objeto de tratamiento editorial por DERECHO LABORAL en el seguimiento que hemos dado al proceso.
En primer lugar, la Memoria
del Director General de 2015, denominada justamente “La iniciativa del
centenario relativa al futuro del trabajo”[2] en la que fijaba los
perfiles fundamentales del debate en torno a cuatro conversaciones: trabajo y sociedad, trabajo decente, organización
del trabajo y gobernanza.
El documento culminaba con
una apelación a la justicia social en los siguientes términos:
Las
turbulencias actuales — económicas, sociales y políticas — confirman más que
nunca la actualidad del objetivo de la justicia social. La percepción que se
tiene de las situaciones de injusticia es una de las causas más importantes de
la inestabilidad en muchas sociedades, incluso en aquellas donde hay amenazas
para la paz o donde ya está comprometida. Las consideraciones que impulsaron a
los fundadores de la OIT a convertir la justicia social en el objetivo
primordial de una organización que en su quehacer diario se ocupa del mundo del
trabajo constituyen la base y el origen de una serie de responsabilidades que
no se han modificado en cien años. Por consiguiente, cuando los gobiernos, los
empleadores y los trabajadores se reúnen en la OIT para encontrar un consenso
acerca de un sinnúmero de cuestiones relacionadas con el trabajo que se les
plantean, deben actuar siempre de acuerdo con los imperativos de la justicia
social (…) Esa lógica fundamental significa que la iniciativa del centenario
relativa al futuro del trabajo también está vinculada al futuro de la justicia
social. Los resultados concretos que se obtengan, independientemente de la
forma que puedan revestir, deberán definir orientaciones prácticas para la OIT,
en particular sobre la manera de promover esa causa. Se trata de una agenda
claramente orientada hacia los valores, algo indispensable a la luz del mandato
inmutable de la OIT”.
El otro antecedente cardinal
de esta construcción del discurso de la OIT sobre el futuro del trabajo
materializada en la Declaración, ha sido el informe de la Comisión Mundial
sobre el futuro del trabajo, de enero de 2019[3], sobre el que también
hemos dado cuenta editorial en DERECHO LABORAL.
Destaca ese documento la
importancia de desarrollar un “programa centrado en las personas”, con eco en
el pensamiento de Amartya Sen, aportando
una síntesis novedosa de derechos con base en el concepto de “Garantía Laboral
Universal” al decir:
Recomendamos
el establecimiento de una Garantía Laboral Universal que comprenda: a) derechos
fundamentales de los trabajadores: libertad sindical y reconocimiento efectivo
del derecho de negociación colectiva y del derecho a no ser sometido a trabajo
forzoso, trabajo infantil o discriminación; y b) un conjunto de condiciones de
trabajo básicas: i) «un salario vital adecuado»; ii) limitación de las horas de
trabajo; y iii) mayor seguridad e higiene en los lugares de trabajo
El informe de la Comisión
Mundial fue analizado en una actividad
promovida por el Instituto de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la
Universidad de la República en el Paraninfo y los comentarios que mereció por docentes de
la disciplina laboral fueron publicados en el número 273 de la revista.
III
La Declaración del Centenario tal como quedó
confeccionada desata algunas valoraciones que queremos brevemente compartir.
En primer lugar, cada nueva
“Declaración” de la OIT evoca ineludiblemente las fundacionales, y es
extremadamente difícil mensurar el impacto y contenido de estos instrumentos si
los comparamos con el preámbulo de la Constitución (1919) y la Declaración de Filadelfia (1944) que expresaron cosas tales
como que “la paz permanente solo puede basarse en la justicia social” y que “el
trabajo no es una mercancía”.
Es posible inclusive,
advertir un giro semántico menos concluyente de la Declaración en su primer
considerando, cuando dice “la
experiencia del siglo pasado ha confirmado que la acción continua y concertada
de los gobiernos y de los representantes de los empleadores y los trabajadores
es esencial para alcanzar la justicia social y la democracia, así como para
promover la paz universal y permanente”.
El preámbulo recoge asimismo
algunas conceptualizaciones recientes, en términos históricos, como la de “trabajo
decente” y “empresas sostenibles” y se compromete, en línea con los
instrumentos normativos adoptados en la misma Conferencia, “con un mundo del
trabajo libre de violencia y acoso”.
En el plano de los derechos,
debemos destacar que se promueve, a similitud del documento de la Comisión
Mundial, “un enfoque centrado en las
personas”, en tanto el cap. I.D subraya
que:
La
OIT, en su segundo siglo de existencia, debe seguir cumpliendo con tenacidad su
mandato constitucional de lograr la justicia social y desarrollando su enfoque
del futuro del trabajo centrado en las personas, que sitúa los derechos de los
trabajadores y las necesidades, las aspiraciones y los derechos de todas las
personas en el núcleo de las políticas económicas, sociales y ambientales
Más en detalle, reseñemos
que incluye referencias al compromiso de
la OIT de orientar sus esfuerzos a la
promoción de la adquisición de
“competencias, habilidades y calificaciones” (II.A.iii); a lograr la igualdad de género (II.A.vii); a invertir en
“la economía del cuidado”; a promover un entorno favorable para la iniciativa
empresarial y las empresas sostenibles
(II.A.ix); más una mención tangencial – hubiera merecido un tratamiento más
relevante - a las cadenas de suministro
para que “potencien las oportunidades para el progreso social y económico”
(II.A.xii) así como a promover la transición de la economía informal a la
economía formal (II.A.xiv).
Si bien no quedó mencionada expresamente
la “garantía laboral universal”, el concepto dejó rastros en el cap. III.B en términos de “fortalecer las instituciones del
trabajo a fin de ofrecer:
una
protección adecuada a todos los trabajadores y la reafirmación de la continua
pertinencia de la relación de trabajo como medio para proporcionar seguridad y
protección jurídica a los trabajadores (…) Todos los trabajadores deberían
disfrutar de una protección adecuada de conformidad con el Programa de Trabajo
Decente, teniendo en cuenta: i) el respeto de sus derechos fundamentales; ii) un
salario mínimo adecuado, establecido por ley o negociado; iii) límites máximos
al tiempo de trabajo, y iv) la seguridad y salud en el trabajo
En el editorial de la
revista DERECHO LABORAL N° 272 dábamos cuenta de los contenidos interesantes
que incorporaba la “garantía laboral universal” tal como estaba configurada en
el documento de la Comisión Mundial, en tanto podía verse como una instancia
superadora de los acotados derechos de
la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales de 1998.
Sin embargo, en este punto la
Declaración del Centenario luce más atenuado y no resulta tan terminante como
el documento de la Comisión Mundial.
Hay también algunas
ausencias reveladoras, como el “olvido” hacia las “formas atípicas de empleo”,
que no aparecen mencionadas en la Declaración, pese a que la OIT había
progresado en su conceptualización en 2015, cuando una reunión técnica ensayó
una tipología del fenómeno que comprendía al trabajo temporario, el trabajo a
tiempo parcial, el tercerizado, el
autónomo económicamente dependiente y hasta el simulado bajo otras formas
contractuales (fraudulento, en definitiva, aunque la OIT omite el calificativo).
En el informe de la
Comisión Mundial se postula que los trabajadores,
con independencia de su acuerdo contractual o situación laboral, deberían
disfrutar de derechos fundamentales del trabajo, y en relación a la seguridad y
la salud, se establece que debería reconocerse como “uno de los principios y derechos
fundamentales del trabajo”.
Puesto en debate en la Conferencia
del centenario, no hubo voluntades suficientes entre los mandantes tripartitos
como para que la Declaración diera el
paso de reconocer la salud y seguridad como un principio y derecho fundamental,
equiparándolos con el resto de los derechos contenidos en la Declaración de
1998.
No obstante, ha sido la
misma OIT la que ha estimado que se producen más de un millón de muertos en el
trabajo en cada año. No hay guerra que acabe anualmente con tanta gente. La
Declaración del Centenario dejó en el orden del día futuro de la OIT la
elevación de un derecho a la categoría de fundamental de manera impostergable.
* Hugo Barretto Ghione.
Catedrático de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad de
la República (Uruguay).
[1]
Ver la Memoria “Ante el Centenario de la OIT: realidades, renovación y
compromiso tripartito” en el sitio https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_214106.pdf
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