Artículo publicado
en el periódico La Diaria el 22 de enero de 2020. La versión original y completa
de nuestro trabajo puede encontrarse en
el libro “Reflexiones sobre el trabajo, Visiones desde el cono sur de América
Latina” en el sitio de OIT https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_732837.pdf
Un repaso de la doctrina de los órganos de control
de la OIT, la importancia de su promoción a nivel global y del panorama
regional.
En el marco de la
libertad sindical, la negociación colectiva asume el doble carácter de ser un
derecho en sí mismo, que califica la calidad democrática de una sociedad, y, a
la vez, un derecho que genera otros derechos, por resultar un modo privilegiado
de producción de normas jurídicas. Desde el punto de vista estructural, la
negociación colectiva es parte del “trípode” en el que se asienta el derecho
colectivo del trabajo, según lo concebían en el ámbito latinoamericano autores
como Mario de la Cueva y Óscar Ermida Uriarte. Ambos sostenían que la
negociación colectiva está ligada de forma indisociable con el derecho de
huelga y el de asociación sindical. No se puede prescindir de ninguno de esos
términos constitutivos sin vulnerar un núcleo esencial de valores, tal como
están consagrados en la Declaración de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo
(1998).
Más en general, el
derecho a la negociación colectiva integra el conjunto de derechos humanos en
el ámbito laboral y, como tal, es reconocido por las normas internacionales y
constitucionales. Constituye una pieza básica del llamado “bloque de
constitucionalidad”, por lo que se sitúa en la cúspide de los ordenamientos
jurídicos nacionales.
La doctrina de los órganos de control de la OIT
La doctrina de la
OIT que surge de los pronunciamientos de sus órganos de control es muy precisa
en señalar que no pueden existir constricciones al ejercicio de la negociación
colectiva. Ha establecido –en base al principio de negociación colectiva libre
y voluntaria, que se define en el artículo 4º del Convenio 98– que la
determinación del nivel de negociación colectiva debería depender esencialmente
de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser
impuesto en virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad administrativa
o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa del trabajo.
La Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha indicado además que el
derecho de negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y
confederaciones; toda restricción o prohibición a este respecto obstaculiza el
desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide que las
organizaciones que carecen de medios suficientes reciban la ayuda de
federaciones o confederaciones, en principio mejor dotadas en personal,
recursos y experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A
la inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación
colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad, etcétera) plantea
asimismo problemas de incompatibilidad con el convenio. Normalmente, la
elección del nivel de negociación debería corresponder a los propios
interlocutores de la negociación; estos, en inmejorable posición para decidir
cuál es el nivel más adecuado para llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si
así lo desearan, un sistema mixto de acuerdos-macro, complementados por
convenios en el ámbito local o acuerdos de empresa.
La negociación
colectiva está estrechamente ligada al resto de los derechos y de las
libertades civiles, tal como señaló la OIT en su “Resolución sobre los derechos
sindicales y su relación con las libertades civiles”, al reconocer que los
derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se
basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la
Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece
totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.
Siendo cardinal ese
carácter de derecho fundamental, la relevancia de la negociación colectiva no
se agota en esa constatación, que podría cristalizarse en una mera figuración
normativa, sino que su importancia real se denota en el ejercicio mismo o en la
práctica social que debe originar. Así, en cuanto a su contenido, hemos de
apreciarla como parte del fenómeno más amplio del derecho a la libertad
sindical, como ya se señaló.
La multiplicidad de
sentidos que despliega la libertad sindical permite definirla como un derecho a
tener “actividad” sindical (artículo 3° del Convenio 87), locución que abarca
la diversidad de acciones que pueden realizarse con la única limitación del
orden público. Esto incluye tanto el derecho a afiliarse, a crear o a
administrar un sindicato, como a realizar acciones y conducirse de manera
autónoma de otras entidades económicas o políticas y, de esa forma, generar
capacidades en personas sujetas a una relación de dependencia laboral.
La negociación
colectiva es, justamente, una de esas “actividades” que implementan las
organizaciones sindicales, al punto de que cobra cierta singularidad respecto
del concepto de libertad sindical del que se originó.
La negociación colectiva en otros ámbitos
Esa individualidad de
la negociación colectiva permite que este derecho tenga su reconocimiento
jurídico en otros ámbitos del orden internacional, como son el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8.1.a, en
la medida en que los sindicatos están dirigidos a “promover y proteger” los
intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (igualmente, artículo 8.1.a),
además del artículo 4° del Convenio 98 y en el Convenio 154 de la OIT. En este
instrumento se identifican con precisión los sujetos de la negociación (las
organizaciones sindicales de distinto nivel y los empleadores o las
organizaciones de empleadores), así como el contenido amplio que pueden
contemplar los acuerdos (fijar las condiciones de trabajo y empleo, regular las
relaciones entre trabajadores y empleadores, y también las relaciones entre
empleadores y sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de
trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez).
Otra dimensión del
significado de la negociación colectiva puede apreciarse con total nitidez en
esta amplia gama de posibilidades que se abre a las organizaciones de
trabajadores y de empleadores mediante este mecanismo. En concreto, la negociación
colectiva opera como un modo de producción jurídica muy especialmente
calificado, dado que permite tanto un ejercicio democrático de parte de los
actores en la regulación del trabajo como una participación connotada de los
trabajadores y de los empleadores en la fijación de las condiciones de trabajo.
Por este motivo algunos autores han mentado a la negociación colectiva como un
“derecho a obtener derechos”.
El ejercicio pleno
de la negociación en todos los niveles (establecimiento, empresa, sector, rama
de actividad, etcétera) permite que la normativa jurídica que regla los
derechos y las obligaciones de las partes (con respecto a la relación
individual de trabajo y a las relaciones entre los sujetos colectivos) se
ajuste plenamente a las realidades particulares de las empresas, de los oficios
y de los sectores. Esto se debe a que las normas emergentes de esos
instrumentos representarán los modos de relacionamiento, las tradiciones
profesionales y las posibilidades y restricciones existentes según sea la
situación sectorial, respetando siempre los mínimos establecidos por las normas
de orden público laboral.
Las organizaciones
de empleadores y de trabajadores fungen así como verdaderos “colegisladores”,
ya que, mediante sus pactos, reglan la actividad laboral y por esa vía terminan
diseñando una especie de estatuto profesional de la actividad laboral. Esas
configuraciones jurídicas complementan las normas generales emergentes de los
códigos o de las leyes del trabajo, recreando un orden jurídico muy
diversificado, que algunos refieren como “pluralismo normativo”.
Esta característica
es propia del ordenamiento jurídico laboral, en tanto se nutre de normas
procedentes de distinto origen, tanto por su jerarquía (constitución, ley,
decreto, resolución, etcétera) como por el espacio territorial de creación
(nacional o internacional) o por los actores que las elaboran y adoptan. Los
interlocutores sociales son así portadores de esas capacidades que les permiten
prohijar una especie de ordenamiento jurídico casi en paralelo con el estatal,
como consecuencia de la autonomía colectiva que despliegan a partir del
ejercicio pleno del derecho a la libertad sindical.
Pero si esta
posición del derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la creación de
normas no fuera suficiente, queda por decir que esa producción jurídica
constante y aceitada acrecienta y complementa nada menos que a la democracia
misma. Esto se debe a que el ciudadano elector en materia política, libre y
autónomo, puede desenvolver con libertad y pertinencia el espacio de la
democracia en su repercusión social y económica, ampliando así una
conceptuación acorde a la evolución de las ideas propias del Estado social.
Una construcción de
este tipo sitúa a la negociación colectiva como parte del derecho a la libertad
sindical. Así, en su condición de derecho inalienable de un sistema
democrático, impulsor de la generación de otros derechos de los trabajadores,
de una profunda raigambre igualitarista con independencia de la ubicación de
las personas en el sistema de producción, requiere indispensablemente
instrumentos de apoyo que eviten que todo este andamiaje se quiebre por
inobservancia o por desnaturalización.
En el primero de
los casos, la libertad sindical y la negociación colectiva requieren una
actitud positiva de parte del Estado, ya que resulta obligado por las normas
internacionales a fomentarlas y erigirlas, como se mencionó, en capacidades de
las personas que trabajan bajo dependencia económica del tipo que sea (artículo
9 de la Recomendación 198 sobre la relación de trabajo, 2006), dado que la sola
categoría de “subordinación jurídica” es insuficiente. Esto amplía
sustantivamente el arco de titulares de estos derechos.
Sin embargo, la
conducta de los estados puede en ocasiones reducir o minimizar la negociación
colectiva privándola de incentivos, al recluirla a nivel de la empresa, lo que
termina por limitarla. En este sentido, la OIT ha subrayado lo siguiente: en
virtud de lo establecido en el párrafo 4.1) de la Recomendación sobre la negociación
colectiva, 1981 (número 163), “en caso necesario, se deberían adoptar medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda
desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel de establecimiento,
de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o
nacional”. En varias ocasiones, la comisión recordó que es preciso garantizar
que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, tanto en
el plano nacional como en el empresarial. También deben poder desarrollarla las
federaciones y confederaciones. Por consiguiente, una legislación que imponga
unilateralmente el nivel de negociación colectiva o lo fije imperativamente
plantea problemas de incompatibilidad con el convenio.
El confinamiento de
la negociación a nivel de la empresa puede en ocasiones combinarse con otras
limitaciones, como la que se impone al exigir un número mínimo de trabajadores
para constituir una organización sindical. Al respecto, el Comité de Libertad
Sindical ha establecido que “los requisitos legales de un número mínimo de
afiliados no deben ser tan altos que impidan en la práctica la creación de
organizaciones sindicales”.
En otros casos, la
somete a una espesa urdimbre de normas procedimentales que burocratiza,
enlentece y dificulta el proceso mismo de negociación, ya de por sí complejo en
virtud de los intereses dispares que trata de equilibrar.
Tampoco resultan
inocuas para la negociación colectiva otro tipo de limitaciones, como la
postración y la prohibición de la huelga en ciertos sectores de algunos países,
ya que las medidas de acción gremial son indispensables para garantizar la
negociación y el cumplimiento de sus dispositivos.
La promoción de la negociación colectiva
Pese a estas
dificultades, constatables en la experiencia comparada, lo cierto es que el
reconocimiento del derecho a la negociación colectiva en el constitucionalismo
latinoamericano (artículos 57 de la Constitución uruguaya, 14 bis de la
Constitución argentina, 7° de la Constitución brasileña, 19 de la Constitución
chilena, etcétera) y la ratificación de los convenios 98 y 154 de la OIT,
considerados fundamentales, son ejes que señalan un marco y un rumbo futuro
para la región.
El compromiso de
los países se ve robustecido además por el apoyo y la orientación que presta la
OIT como parte de los fines y objetivos asumidos en su Constitución, en la
Declaración de Filadelfia y en otros documentos, tal como la reciente
Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo (2019). En ella la OIT se
compromete a orientar sus esfuerzos a “promover los derechos de los
trabajadores como elemento clave para alcanzar un crecimiento inclusivo y
sostenible, prestando especial atención a la libertad de asociación y la libertad
sindical y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva como
derechos habilitantes”.
Las últimas
reformas laborales en la región demuestran una evolución dispar en sus
contenidos y direcciones. Las modificaciones a la Ley de Consejos de Salarios
en Uruguay (2009), al Código de Trabajo de Chile (2016), a la Consolidación de
las Leyes del Trabajo de Brasil (2017), así como la reforma laboral de México y
la ratificación del Convenio 98 (2012, 2018), han sido motivo de debate. Esto se
debe a que no existe consenso entre los interlocutores del mundo del trabajo
acerca de las reglas adoptadas respecto de la determinación del nivel de la
negociación (hacia la rama de actividad o la empresa, según el caso) o a que
ponen en juego los estándares protectorios legales en el contexto de
modificaciones que han sido denunciadas por su sesgo flexibilizador o,
finalmente, a que resultan insuficientes para desatar procesos de mayor
autonomía colectiva, como se ha indicado en el caso de México. Se trata de
procesos que denotan la dinámica y la fuerte incidencia que tienen los
componentes económicos y políticos, como ha ocurrido secularmente en las
relaciones de trabajo.
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