SÉPTIMO PUNTO DEL ORDEN DEL DÍA
Informes del Comité de Libertad Sindical
356.º informe del Comité de Libertad Sindical
CASO NÚM. 2699
INFORME EN QUE EL COMITÉ PIDE QUE SE LE MANTENGA INFORMADO DE LA EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN
Queja contra el Gobierno de Uruguay presentada por
– la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU)
– la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay (CNCS) y
- la Organización Internacional de Empleadores (OIE)
Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que a instancia del Gobierno se han dictado una serie de normas laborales sin tener en cuenta los aportes del sector empleador; asimismo, objetan el contenido de la Ley de Negociación Colectiva núm. 18566 y consideran que la misma viola los Convenios núms. 98 y 154
Conclusiones del Comité
1381. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que a instancia del Gobierno se han dictado una serie de normas laborales sin consultar o sin tener en cuenta los aportes del sector empleador y asimismo objetan un proyecto de ley (posteriormente se convirtió en la ley núm. 18566) de creación de un sistema de negociación colectiva.
Falta de consulta de buena fe en la adopción de la normativa laboral
1382. En lo que respecta al alegato según el cual a instancia del Gobierno se han dictado una serie de normas laborales sin consultas francas de buena fe y sin el suficiente tiempo para expresar los puntos de vista del sector empleador y discutirlos en profundidad con el objeto de poder llegar a un compromiso adecuado (las organizaciones querellantes se refieren de manera extensa al decreto núm. 145 de 2005 por el que se derogaron dos decretos — uno de ellos vigente desde hace más de 40 años — que permitían al Ministerio del Interior proceder al desalojo de las empresas que fueran ocupadas por los trabajadores; a la ley núm. 17930 por la que se crea en la órbita de la Inspección General del Trabajo el registro de empresas infractoras; la Ley núm. 17940 sobre Libertad Sindical y el decreto núm. 66/06 reglamentario de esta ley; la ley núm. 18091 por la que se aumenta el período de prescripción de los créditos laborales; la ley núm. 18172 de agosto de 2007 sobre rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal; la ley núm. 18099 de diciembre de 2007 sobre intermediación y subcontratación de mano de obra; el decreto núm. 291/2007 reglamentario del Convenio núm. 155 de la OIT; la ley núm. 18251 de enero de 2008 que establece normas sobre la responsabilidad laboral en los procesos de descentralización empresarial; y en particular la Ley de Negociación Colectiva núm. 18566), el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) ha promovido una política democratizadora del diálogo social en todas las áreas posibles, basada en el más puro tripartismo; 2) negociar tripartitamente de buena fe no implica arribar necesariamente a unanimidades o consensos; 3) si uno de los sujetos en la negociación utiliza como estrategia sistemática negarse a cualquier clase de reforma, ello conduce a que el resto de los actores involucrados puedan resolver el tema acordando por mayoría, ya que la búsqueda del consenso social no puede impedir obstaculizar o aun negar las reformas requeridas para que el país siga adelante; 4) el Parlamento Nacional al que se remiten a discusión y aprobación los proyectos de leyes cuenta con representación de varios partidos políticos con todas las orientaciones del espectro social uruguayo y allí cada grupo profesional es oído; 5) un ejemplo de que el sector empleador es oído lo demuestra el hecho de que los artículos 21 a 24 del proyecto de negociación colectiva fueron retirados por orden del Presidente de la República; 6) se ha instalado a partir de marzo de 2005 con el nuevo Gobierno un auténtico tripartismo y diálogo social y el sector empleador siempre ha sido escuchado y prueba de ello es que en materia de salarios más del ochenta por ciento de las actividades lograron convenios colectivos por unanimidad; siempre se les escucha, se crean comisiones en el ámbito del Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social y se les recibe en ámbitos parlamentarios; 7) no es cierto que las leyes laborales aprobadas no hayan sido producto del diálogo social y se ha escuchado en el proceso previo de las leyes sobre libertad sindical, tercerización o externalización, sobre licencias especiales, sobre prescripción de créditos laborales y sobre el proyecto de creación de un sistema nacional de negociación colectiva; 8) en relación con el proyecto de ley de negociación colectiva (luego ley núm. 18566) se invitó a participar a los empleadores quienes comenzaron el proceso y luego voluntariamente se retiraron y en el proceso parlamentario se recibió a las organizaciones de empleadores, organizaciones de trabajadores y representantes de la academia, y 9) abrir un espacio de diálogo social, de tripartismo o de negociación colectiva no requiere necesariamente que se concluya un acuerdo.
1383. A este respecto, el Comité toma nota de las declaraciones contradictorias del Gobierno y de las organizaciones querellantes en lo que respecta a si hubo o no una consulta suficiente y de buena fe intentando llegar en la medida de lo posible a soluciones compartidas en el marco de la adopción de normas laborales. El Comité recuerda que la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), en su párrafo 1 dispone que se deberían adoptar medidas apropiadas para promover de manera efectiva la consulta y la colaboración en las ramas de actividad económica y en el ámbito nacional entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores y que en virtud de lo dispuesto en el párrafo 5 de esta Recomendación, esta consulta debería tener como objetivo, en particular, lograr que las autoridades públicas competentes recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia a las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de cuestiones tales como la preparación y la aplicación de la legislación relativa a sus intereses. Asimismo, el Comité recuerda que en numerosas ocasiones ha subrayado «la importancia de que en las consultas reine la buena fe, la confianza y el respeto mutuo y que las partes tengan suficiente tiempo para expresar sus puntos de vista y discutirlos en profundidad con el objeto de poder llegar a un compromiso adecuado; el Gobierno también debe velar por que se garantice el peso necesario a los acuerdos a los que las organizaciones de trabajadores y de empleadores hayan llegado» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, quinta edición, párrafo 1071]. El Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios, a efectos de que las normas que afectan directamente a los intereses de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sean objeto de consultas plenas y francas y deberían ser el resultado de soluciones compartidas.
1384. En cuanto al mencionado decreto núm. 145 de 2005, por medio del cual según los querellantes se derogaron dos decretos — uno de ellos vigente desde hace más de 40 años — que permitían al Ministerio del Interior proceder al desalojo de las empresas que fueran ocupadas por los trabajadores, el Comité estima que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica.
Ley núm. 18566, Sistema de Negociación Colectiva
1385. En lo que respecta a la objetada ley núm. 18566, el Comité toma debida nota en primer lugar de que el Gobierno informa que algunos artículos del proyecto de ley origen de la queja que habían sido objetados por las organizaciones querellantes relativos a la ocupación del lugar del trabajo durante la huelga no fueron incluidos en la ley que finalmente se adoptó.
1386. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que: 1) la ley en cuestión consagra la intervención del Gobierno en la negociación colectiva en virtud de la creación del Consejo Superior Tripartito como órgano de coordinación y gobernanza de las relaciones laborales (artículo 7), de composición tripartita pero con mayoría de los representantes del Gobierno (9 representantes del Gobierno, 6 de las organizaciones más representativas de empleadores y 6 de las organizaciones más representativas de trabajadores); 2) el artículo 10 inciso d) establece que el Consejo tendrá entre sus competencias considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita y el inciso e) establece que podrá estudiar y adoptar iniciativas en temas que considere pertinentes para el fomento de la consulta, la negociación y el desarrollo de las relaciones laborales; 3) el mayor número de integrantes del Poder Ejecutivo, la votación nominal prevista y competencias definidas en forma amplia, ambigua, confusa y con escasa definición demuestra que se trata de un órgano cuyo objetivo es la intervención y el dirigismo estatal en la negociación colectiva; 4) el artículo 17 que prevé la prolongación obligatoria de la validez de los convenios colectivos hasta que un nuevo acuerdo lo sustituya, resulta una injerencia en la libre negociación; 5) el artículo 12 relativo al funcionamiento de los consejos de salarios, no está en conformidad con los principios de la negociación colectiva al establecer que las decisiones de estos consejos sólo surtirán efecto una vez que sean registrados y publicados por el Poder Ejecutivo, y 6) esta ley consagra la intervención y la injerencia de las autoridades en violación de los Convenios núms. 98 y 154, lo que motivó la observación de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su observación relativa a la Aplicación del Convenio núm. 98 por parte de Uruguay.
1387. El Comité toma nota de que el Gobierno declara de manera general que: 1) al momento de asumir la administración el panorama de las relaciones laborales era paupérrimo, los salarios mínimos eran indecorosos, la negociación colectiva prácticamente no existía y la libertad sindical era avasallada; 2) la legislación presentaba flagrantes contravenciones a los convenios internacionales y por ejemplo los trabajadores rurales y los trabajadores domésticos no tenían la jornada laboral limitada ni derecho a la negociación en los consejos de salarios; 3) los consejos de salarios no eran convocados desde 1990 y en el país existían menos de un centenar de convenios colectivos sólo por empresa, los cuales alcanzaban a menos del 10 por ciento del total de trabajadores; 4) entre 2002 y 2004 se firmaron innumerables convenios colectivos a la baja de los derechos de los trabajadores e instalado el nuevo Gobierno en 2005 como primera medida se decidió volver a instalar los consejos de salarios; 5) desde 1990 a 2005 estos consejos no se habían convocado aunque la ley que los creó estaba plenamente vigente y el sector empleador nunca formuló una queja; 6) los consejos de salarios son órganos de integración tripartita cuya principal competencia es la de fijar salarios mínimos por rama de actividad y categoría, pero además poseen otras facultades como órganos de conciliación en materia de conflictos colectivos, fijar aumentos salariales para el resto de los trabajadores, etc.; 7) como primera medida se instaló el Consejo Superior Tripartito y luego se organizaron 20 grupos de actividades que luego instalaron subgrupos; 8) se constituyó un ámbito para la discusión en el sector público, llegándose a un acuerdo marco y por consenso a una ley de negociación colectiva para el sector público y se instaló un consejo de salarios para los trabajadores domésticos, arribándose a un convenio colectivo, y 9) se realizaron tres rondas de negociación y los convenios colectivos alcanzados por unanimidad fueron superiores al 80 por ciento y debe advertirse un crecimiento importante del salario real.
1388. Más concretamente en lo que se refiere al texto de ley, el Comité toma nota de que el Gobierno, manifiesta que: 1) el sistema de negociación se articula en tres niveles (de alcance nacional; por rama de actividad o cadena productiva; y de negociación colectiva bipartita a nivel de empresa o grupo de empresas); 2) en el primer nivel se instala un órgano rector, con funciones de dirección de las relaciones laborales denominado Consejo Superior Tripartito, en el segundo nivel se estructura la negociación por rama de actividad y la negociación se desarrolla en los consejos de salarios y en el tercer nivel se desarrolla la negociación colectiva clásica (cuya característica más ostensible es ser bipartita); 3) es importante el artículo 15 que establece que en la negociación en los niveles inferiores no se podrá disminuir los mínimos adoptados en los convenios colectivos de nivel superior, salvo lo dispuesto en el consejo de salarios respectivo; 4) el derecho a la información previsto en el artículo 4 surge del derecho de negociar de buena fe y se desarrolla extensamente en la Recomendación núm. 163 de la OIT y se reproduce de forma parcial en la Recomendación núm. 161 de la OIT, estableciendo mecanismos de intercambio y consultas, consagrando la obligación de reserva (mayoritariamente las organizaciones sindicales de rama de actividad poseen personería jurídica por lo que si se quisiera accionar contra ellas por responsabilidad civil no existirían obstáculos desde el punto de vista del derecho positivo nacional); 5) la creación del Consejo Superior Tripartito no significa ninguna intervención sino que es convertir en ley un órgano creado por el Poder Ejecutivo en cual funcionó con integración tripartita en las rondas de consejos de salarios que ocurrieron desde 2005 (el Gobierno se refiere a la evolución histórica de los consejos de salarios en el país); 6) los querellantes confunden negociación colectiva con relaciones laborales al sostener que el Consejo se habrá de erigir en el rector de la negociación colectiva en todas sus dimensiones, olvidándose que la negociación colectiva es por definición bipartita, libre y voluntaria; 7) en virtud del artículo 12, en el segundo nivel de negociación la competencia de los consejos de salarios será fijar el monto mínimo de los salarios y las condiciones de trabajo de todos los trabajadores de la actividad privada y en el tercer nivel de negociación la negociación colectiva es bipartita y libre y posee todas las características que caracterizan a la autonomía colectiva; 8) en cuanto al alegado desequilibrio de representantes en el Consejo se desconoce cómo funcionan los grandes órganos de la OIT donde las delegaciones no guardan el mismo número de delegados por sector; 9) la convocatoria a los consejos de salarios da cumplimiento a la obligación de fijar salarios mínimos que dispone el Convenio núm. 131 de la OIT; 10) la decisión de que en la negociación colectiva por empresa cuando no exista una organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa del nivel superior obedece a que en Uruguay la casi totalidad de las empresas son micro, pequeñas y medianas y la organización sindical básicamente no se da en la empresa sino por rama de actividad, y 11) en cuanto a la crítica de que el control administrativo de la representatividad y consulta está ausente, los criterios utilizados se ajustan a los establecidos por la OIT pero esto puede ser objeto de reglamentación en el futuro.
1389. El Comité saluda el objetivo del Gobierno de promover la negociación colectiva, la evolución de la cobertura de los convenios colectivos y del número de los mismos. En relación con el contenido de la ley, el Comité formula los siguientes comentarios sobre los artículos que podrían plantear problemas de conformidad con los principios de la negociación colectiva o que merecen una interpretación acorde con estos principios:
I. en lo que respecta al intercambio de informaciones necesarias a fin de facilitar un desarrollo normal del proceso de negociación colectiva y que tratándose de información confidencial la comunicación lleva implícita la obligación de reserva, y su desconocimiento hará incurrir en responsabilidad a quienes incumplan (artículo 4), el Comité considera que todas las partes en la negociación, gocen o no de personería jurídica, deben ser responsables ante eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban en el marco de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de este principio;
II. en cuanto a la integración del Consejo Superior Tripartito (artículo 8), el Comité considera que podría tenerse en cuenta un número igual de miembros por cada uno de los tres sectores y la presencia de un presidente independiente, preferentemente nombrado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores conjuntamente, que pudiera desempatar en caso de una votación. El Comité pide al Gobierno que realice discusiones con los interlocutores sociales sobre la modificación de la ley a efectos de encontrar una solución negociada sobre el número de integrantes del Consejo;
III. en lo que respecta a las competencias del Consejo Superior Tripartito y en particular a la de considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita (artículo 10, D), el Comité ha subrayado en numerosas ocasiones que «la determinación del nivel de negociación (colectiva bipartita) debería depender de la voluntad de las partes» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 989]. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación vigente, para que el nivel de negociación colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita;
IV. en cuanto a la posibilidad de que los consejos de salarios establezcan condiciones de trabajo para el caso de ser acordadas por los delegados de empleadores y trabajadores del grupo salarial respectivo (artículo 12), el Comité recuerda en primer lugar que de conformidad con las normas de la OIT, la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas. Por otra parte, recordando que corresponde a la autoridad legislativa la determinación de los mínimos legales en materia de condiciones de trabajo y que el artículo 4 del Convenio núm. 98 persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, el Comité espera que en aplicación de estos principios, todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión;
V. en lo que respecta a los sujetos de la negociación colectiva bipartita y en particular a que en la negociación colectiva de empresa cuando no exista organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa de nivel superior (artículo 14, última oración), el Comité observa que las organizaciones querellantes estiman que la inexistencia de un sindicato no significa la inexistencia de relaciones colectivas en la empresa. El Comité estima por una parte que la negociación con la organización más representativa de nivel superior sólo debería llevarse a cabo en la empresa si cuenta con una representación sindical conforme a la legislación nacional. El Comité recuerda por otra parte que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en caso de ausencia de tales organizaciones. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la regulación legal posterior tenga plenamente en cuenta estos principios;
VI. en cuanto a los efectos del convenio colectivo y en particular que el convenio colectivo por sector de actividad celebrado por las organizaciones más representativas es de aplicación obligatoria para todos los empleadores y trabajadores del nivel de negociación respectivo una vez que sea registrado y publicado por el Poder Ejecutivo (artículo 16), el Comité, teniendo en cuenta la preocupación manifestada por las organizaciones querellantes, pide al Gobierno que se asegure que en dicho trámite de registro y publicación del convenio colectivo sólo se realice el control de cumplimiento de los mínimos legales y de cuestiones de forma, como por ejemplo la determinación de las partes y destinatarios del convenio con suficiente precisión y la duración del mismo;
VII. en cuanto a la vigencia de los convenios colectivos y en particular al mantenimiento de la vigencia de todas sus cláusulas del convenio cuyo término estuviese vencido hasta que un nuevo acuerdo lo sustituya, salvo que las partes hubiesen acordado lo contrario (artículo 17, segundo párrafo), el Comité recuerda que «la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito» [véase Recopilación op. cit., párrafo 1047]. En estas condiciones, teniendo en cuenta que las organizaciones querellantes han expresado su desacuerdo con toda idea de ultraactividad automática de los convenios colectivos, el Comité invita al Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes.
1390. El Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, tome medidas, incluida la modificación de la Ley núm. 18566 sobre Sistema de Negociación Colectiva, para dar curso a las conclusiones formuladas en los párrafos anteriores a efectos de asegurar la plena conformidad de dicha ley con los convenios ratificados por Uruguay en materia de negociación colectiva. El Comité señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
Recomendaciones del Comité
1391. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
a) en cuanto al mencionado decreto núm. 145 de 2005 por medio del cual según los querellantes se derogaron dos decretos — uno de ellos vigente desde hace más de 40 años — que permitían al Ministerio del Interior proceder al desalojo de las empresas que fueran ocupadas por los trabajadores, el Comité estima que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica;
b) el Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, tome medidas para modificar la ley núm. 18566, a efectos de dar curso a las conclusiones formuladas en los párrafos anteriores y de asegurar la plena conformidad con los principios de la negociación colectiva y los convenios ratificados por Uruguay en la materia. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
c) el Comité señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
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