CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA
Opinión consultiva sobre el alcance del Convenio Nº 87 de la OIT
Solicitud de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de una opinión consultiva sobre la cuestión:
“¿Está protegido el derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones en virtud del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (Nº 87)?”
DECLARACIÓN ORAL DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
La Haya, 8 de octubre de 2025
I. INTRODUCCIÓN DE LA DELEGACIÓN QUE COMPARECE EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Por el Embajador de la República Oriental del Uruguay ante el Reino de los Países Bajos, Dr. Álvaro Enrique González Otero
Señor Presidente, distinguidos Miembros de la Corte:
Es un honor comparecer hoy ante ustedes en nombre de la República Oriental del Uruguay, en mi calidad de Embajador ante el Reino de los Países Bajos.
Esta es la segunda vez que Uruguay comparece ante esta Corte en un procedimiento de opinión consultiva, hecho que subraya la importancia que mi país atribuye a la función consultiva de este Tribunal.
Mi país ha seguido de cerca el desarrollo de este procedimiento desde su inicio, plenamente consciente de la importancia de las cuestiones jurídicas planteadas para la comunidad internacional y para la interpretación de uno de los instrumentos fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo. A la luz de las profundas implicancias que esta solicitud de opinión consultiva puede tener para el orden jurídico internacional y para la credibilidad del sistema multilateral, Uruguay consideró esencial participar en esta etapa final de las deliberaciones de la Corte, con el fin de compartir su larga experiencia y compromiso con la protección de los derechos laborales, la libertad sindical y el papel central de la OIT dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Tengo el honor de presentar a la delegación que representa a Uruguay. Me acompaña la Embajadora Alejandra De Bellis, Representante Permanente del Uruguay ante las Naciones Unidas y los Organismos Especializados en Ginebra.
II. SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CORTE Y LA AUSENCIA DE MOTIVOS IMPERIOSOS PARA DECLINAR EMITIR UNA OPINIÓN
Por la Embajadora Alejandra De Bellis
Señor Presidente, distinguidos Miembros de la Corte:
La Corte ha afirmado de manera constante que posee discrecionalidad para decidir si debe emitir una opinión consultiva, incluso cuando se cumplan los requisitos jurisdiccionales. No obstante, esa discrecionalidad solo debe ejercerse cuando existan “razones imperiosas” para no responder.
Uruguay sostiene respetuosamente que no existen razones imperiosas que justifiquen que la Corte decline ejercer su jurisdicción en el presente caso.
En primer lugar, la solicitud fue presentada por la Organización Internacional del Trabajo, organismo especializado de las Naciones Unidas facultado para solicitar opiniones consultivas conforme al artículo 96, párrafo 2, de la Carta y al artículo 65 del Estatuto de la Corte. No existe duda alguna sobre la competencia del órgano solicitante ni sobre la admisibilidad de la cuestión planteada.
En segundo lugar, la pregunta es de naturaleza jurídica. Trata sobre la interpretación de un tratado multilateral —el Convenio Nº 87— ratificado por 155 Estados Miembros de la OIT. La jurisprudencia de la Corte, desde la Opinión Consultiva sobre el Sáhara Occidental (1975) hasta la Opinión sobre el Archipiélago de Chagos (2019), confirma que las cuestiones políticamente sensibles pueden, sin embargo, ser de naturaleza jurídica y, por tanto, admisibles.
En tercer lugar, la autonomía institucional de la OIT no se ve comprometida por esta solicitud. Por el contrario, ha sido el propio Consejo de Administración de la OIT quien, por mayoría, decidió remitir esta cuestión a la Corte.
En cuarto lugar, la sugerencia de que el tema debería resolverse a través de los mecanismos internos de la OIT (artículo 37.2 de la Constitución de la OIT) desconoce el bloqueo institucional que ha caracterizado a dichos mecanismos en los últimos años. Las divergencias entre los grupos de trabajadores y de empleadores sobre el alcance del Convenio Nº 87 han alcanzado un punto muerto. La Corte se encuentra, por tanto, en una posición única para aportar claridad.
En quinto lugar, la función consultiva de la Corte existe precisamente para asistir a los órganos de las Naciones Unidas y a los organismos especializados cuando se requiere claridad jurídica. Emitir una opinión en este caso contribuiría a los objetivos y fines de la Constitución de la OIT, en particular de sus artículos 1 y 19, que destacan la importancia de la seguridad jurídica y la coherencia de las normas internacionales del trabajo.
Finalmente, Uruguay está convencido de que una opinión favorable de esta Corte no solo reafirmaría la autoridad de la Organización Internacional del Trabajo, sino que también pondría fin a los prolongados debates que han dividido a su sistema de supervisión durante décadas. Un pronunciamiento de esta naturaleza disiparía la incertidumbre, cerraría este capítulo de controversia y proporcionaría la claridad necesaria para el funcionamiento eficaz y coherente del sistema multilateral
III. SOBRE LA INTERPRETACIÓN DEL CONVENIO Nº 87 DE LA OIT
Por la Embajadora Alejandra De Bellis
Señor Presidente, Miembros de la Corte:
Uruguay considera apropiado centrar sus observaciones en tres dimensiones esenciales de la cuestión planteada ante la Corte:
Primero, los efectos que una reafirmación de la posición histórica de la OIT puede tener para el futuro del sistema multilateral. Segundo, la medida en que dicha clarificación permitirá cumplir los objetivos fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo; y tercero, la protección del derecho fundamental a la libertad sindical, del cual el derecho de huelga constituye una expresión esencial.
El Gobierno de la República Oriental del Uruguay comparte plenamente la convicción de que el diálogo social y la búsqueda del consenso tripartito son absolutamente esenciales en el ámbito de las relaciones laborales en todos los niveles.
No obstante, Uruguay recuerda que este mecanismo de diálogo ya ha tenido lugar en el plano internacional desde el año 2012. A pesar de la buena fe y el compromiso de todos los componentes tripartitos, no fue posible alcanzar un acuerdo, quedando por tanto abierta la vía prevista en el artículo 37, párrafo 1, de la Constitución de la OIT.
Uruguay comparte y apoya la interpretación jurídica conforme a la cual el derecho de huelga está protegido por el Convenio Nº 87, en tanto componente esencial del derecho a la libertad sindical, y comparece hoy ante esta Corte para desarrollar esta interpretación y sus fundamentos.
Esta interpretación ha sido afirmada de manera constante y coherente por los órganos de control de la OIT, en particular por el Comité de Libertad Sindical (CLS) y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR). Si bien sus opiniones no son jurídicamente vinculantes en sentido judicial, Uruguay considera que su valor interpretativo posee un peso jurídico e institucional significativo, especialmente en virtud de la uniformidad y duración de su práctica durante más de seis décadas.
El derecho de huelga, en la visión de Uruguay, no es un elemento accesorio o derivado, sino una expresión intrínseca de los derechos reconocidos en los artículos 3, 8 y 10 del Convenio Nº 87, que garantizan la autonomía de las organizaciones de trabajadores para organizar sus actividades y formular sus programas, y el derecho a adoptar acciones destinadas a promover y defender los intereses de los trabajadores.
En particular, el artículo 3, párrafo 1, dispone que las organizaciones de trabajadores tendrán derecho a organizar sus actividades y a formular sus programas, y el artículo 8, párrafo 1, establece que, en el ejercicio de los derechos reconocidos por el Convenio, las organizaciones de trabajadores respetarán la legislación nacional. Los órganos de control de la OIT han interpretado desde hace décadas que estas disposiciones comprenden la acción de huelga como medio legítimo para la defensa de los intereses profesionales.
Uruguay sostiene que la interpretación correcta del Convenio Nº 87 debe ser teleológica, conforme al artículo 31, párrafo 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969). Dicha norma exige que los tratados sean interpretados de buena fe, de acuerdo con el sentido corriente de sus términos, en su contexto, y a la luz de su objeto y fin.
Aplicado al Convenio Nº 87, el principio de buena fe implica que la libertad sindical no puede entenderse en un sentido meramente formal o minimalista. Excluir el derecho de huelga de su ámbito privaría a las organizaciones de trabajadores de su herramienta más esencial para defender y promover sus intereses. Tal interpretación restrictiva no reflejaría una lectura de buena fe, sino un literalismo mecánico que vaciaría de contenido práctico al tratado. La buena fe exige una lectura que haga efectivas las protecciones en la realidad de las relaciones laborales.
Además, la buena fe no puede separarse del objeto y fin del Convenio Nº 87, que es garantizar el ejercicio genuino y efectivo de la libertad sindical para trabajadores y empleadores. Los trabajos preparatorios confirman que los redactores del Convenio pretendieron consagrar una protección amplia y flexible, dejando espacio para el desarrollo natural de las libertades sindicales, incluida la acción de huelga. En consecuencia, Uruguay sostiene respetuosamente que el principio de buena fe, codificado en el artículo 31 de la Convención de Viena, requiere que esta Corte reconozca el derecho de huelga como un derecho en sí mismo y como un corolario necesario que otorga fuerza real a la libertad sindical protegida por el Convenio Nº 87. Solo una interpretación de ese tipo garantiza la efectividad del tratado y mantiene la coherencia del sistema jurídico internacional.
El objeto y fin del Convenio Nº 87 es asegurar el goce efectivo de la libertad sindical tanto para los trabajadores como para los empleadores. Dentro de este marco, el derecho de huelga no aparece como una adición externa, sino como un elemento inherente de esa libertad. Es el corolario natural de la autonomía de las organizaciones sindicales para formular sus programas y organizar sus actividades.
Uruguay desea enfatizar el carácter sistémico e indivisible de la libertad sindical consagrada en el Convenio Nº 87. Existe una interdependencia natural entre la organización sindical, la negociación colectiva y la acción de huelga, de modo que cualquier intento de separar artificialmente estos elementos desvirtúa su esencia. La organización sindical, la negociación colectiva y la huelga son manifestaciones inseparables de una misma libertad: la libertad de asociación. La ausencia de uno de estos componentes debilita a los otros; juntos forman un todo integrado.
La libertad sindical, por tanto, no se agota en la posibilidad de crear sindicatos o afiliarse a ellos, ni en redactar estatutos o administrar organizaciones. Implica, ante todo, el derecho a ejercer la acción sindical en su sentido más amplio, tal como lo consagra el artículo 3 del Convenio Nº 87. Y si bien no es posible enumerar exhaustivamente todas las actividades comprendidas en su ámbito, sería difícil concebir que el derecho de huelga —el instrumento más singular y distintivo de los trabajadores— no estuviera incluido.
El derecho de huelga, como prerrogativa que permite la suspensión del contrato de trabajo sin sanción por parte del empleador, requiere de un reconocimiento jurídico robusto. Tal reconocimiento solo puede alcanzarse al reconocer su vínculo intrínseco con la libertad sindical. Por ello, la omisión de la palabra “huelga” en el texto del Convenio Nº 87 no implica su exclusión, sino que confirma que la noción general de “actividad sindical” es lo suficientemente amplia como para abarcarla.
Además, conforme al artículo 31, párrafo 3, inciso b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la práctica ulterior en la aplicación de un tratado que establezca el acuerdo de las partes en cuanto a su interpretación debe ser tenida en cuenta. La práctica constante de los Estados, así como la orientación interpretativa de los órganos de control de la OIT durante más de seis décadas, confirman que el derecho de huelga se entiende firmemente como parte de la libertad sindical protegida por el Convenio Nº 87.
En lo que respecta a la importancia del tema en el plano de los derechos fundamentales, Uruguay desea destacar el doble carácter del derecho de huelga en su relación con la libertad sindical:
En primer lugar, es un derecho en sí mismo, como ejercicio pleno y corolario natural de la libertad sindical —ningún otro fundamento podría sostenerlo con igual legitimidad—.
En segundo lugar, es un derecho instrumental, que garantiza la efectividad de otros derechos, pues constituye la fuente esencial de eficacia de la libertad sindical. Sin la posibilidad de recurrir a la huelga, el derecho de organizarse permanecería, en gran medida, teórico, carente de la fuerza necesaria para proteger los intereses de los trabajadores en la práctica.
La extensa y fructífera labor de la Organización Internacional del Trabajo en el desarrollo de normas internacionales del trabajo estaría incompleta si esas normas carecieran de mecanismos efectivos para su realización. Como en cualquier campo del Derecho, los derechos requieren instrumentos que los hagan operativos. En las relaciones laborales, tales instrumentos pueden ser heterónomos, cuando emanan de leyes, decretos o reglamentos, o autónomos, cuando surgen de la iniciativa de los propios trabajadores. La huelga, ejercida a través de sus organizaciones representativas, es el principal mecanismo autónomo para garantizar el cumplimiento de los derechos laborales.
Este poderoso instrumento jurídico, reconocido por el derecho internacional del trabajo, encuentra su justificación en la desigualdad estructural que caracteriza la relación de empleo. El trabajador, por definición, debe someterse a la autoridad y dirección del empleador dentro de un régimen de subordinación jurídica. En ese contexto, la huelga es el contrapeso indispensable que permite a los trabajadores defender colectivamente sus intereses y asegurar el respeto de sus derechos.
Como han señalado algunos de los más destacados juristas contemporáneos del derecho del trabajo, solo mediante el derecho a la libertad sindical, y la oportunidad igualadora que proporciona, puede considerarse aceptable, dentro de un marco de justicia y dignidad humana, la subordinación de una persona a otra en la relación laboral.
El marco constitucional y jurídico uruguayo refleja una característica singular: aunque el derecho de huelga está expresamente reconocido en el artículo 57 de la Constitución, su ejercicio está sujeto únicamente a una regulación legal mínima. Esta opción deliberada ha dejado un amplio espacio normativo en el cual las normas internacionales —y en particular el Convenio Nº 87 de la OIT— operan como punto de referencia fundamental tanto para la organización y las actividades sindicales como para la legitimidad de la acción de huelga. Su ejercicio sigue estando sujeto a la reglamentación por ley o por convenio colectivo.
En este sentido, el Convenio Nº 87 ha funcionado como el eje jurídico principal que orienta el desarrollo de las relaciones laborales en Uruguay. Tanto el Poder Judicial como los actores sociales recurren sistemáticamente a él para determinar el alcance y los límites permisibles de la acción colectiva. Esta práctica ilustra cómo el Convenio actúa no solo como obligación internacional, sino también como referente normativo interno para las libertades sindicales, incluyendo los criterios aplicables a la prestación de servicios esenciales durante las huelgas.
El Sistema Interamericano de derechos humanos, del que Uruguay es parte, refuerza esta misma perspectiva. El Protocolo de San Salvador, en su artículo 8, protege los derechos sindicales.
Asimismo, Uruguay recuerda la Opinión Consultiva Nº 27, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2021, a solicitud de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante la cual se solicitó a la Corte precisar el alcance de las obligaciones de los Estados en relación con la libertad sindical, el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga, y explicar su interrelación con otros derechos, tales como la libertad de expresión, la libertad de reunión y el derecho al trabajo y a condiciones laborales justas, equitativas y satisfactorias, con una perspectiva de género.
En su respuesta, la Corte Interamericana afirmó que el derecho de huelga no es accesorio, sino un componente esencial de la libertad sindical, inseparable de la autonomía de las organizaciones de trabajadores para perseguir sus objetivos. Además, subrayó que cualquier restricción debe estar estrictamente limitada y cumplir con los requisitos de legalidad, necesidad, proporcionalidad y legitimidad en una sociedad democrática. Este pronunciamiento demuestra que la acción de huelga actúa tanto como un derecho sustantivo como un corolario necesario que otorga eficacia práctica a la libertad sindical.
Finalmente, aunque el derecho de huelga se reconoce universalmente como una piedra angular del derecho del trabajo, nunca ha sido objeto de un tratado internacional específico ni de un proceso de codificación global. Esta ausencia no refleja un vacío normativo, sino la comprensión generalizada de que el derecho de huelga está comprendido necesariamente dentro de las garantías de libertad sindical consagradas en el Convenio Nº 87.
Por ello, y a la luz de todo lo antes expuesto, Uruguay sostiene respetuosamente que el derecho de huelga no constituye una adición externa al Convenio Nº 87, sino un elemento central de la libertad sindical que el tratado consagra. Una interpretación contraria haría que las protecciones del Convenio quedaran incompletas e ineficaces, debilitando uno de los pilares del sistema internacional del derecho del trabajo.
IV. CONCLUSIONES
Por la Embajadora Alejandra De Bellis
Señor Presidente, Miembros de la Corte:
Uruguay sostiene respetuosamente que el derecho de huelga es inseparable del derecho a la libertad sindical. Constituye, al mismo tiempo, un derecho en sí mismo y una garantía esencial que otorga fuerza y efectividad reales a las libertades sindicales.
Los derechos a organizar sindicatos, a negociar colectivamente y a declarar huelgas no son prerrogativas aisladas, sino manifestaciones complementarias de una misma fuente jurídica: la libertad de asociación, reconocida en el artículo 3 del Convenio Nº 87 de la OIT.
El objeto y fin de dicho Convenio, a la luz del artículo 31, párrafo 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, solo pueden cumplirse si se entiende que el derecho de huelga está implícitamente comprendido en él.
Un pronunciamiento de esta Corte que reafirme la interpretación mantenida durante décadas por el sistema de supervisión de la OIT aportaría claridad a un debate histórico, garantizaría la seguridad jurídica y reforzaría la credibilidad del sistema multilateral de normas laborales.
Además, reconocería la práctica ulterior de los Estados, incluido Uruguay, que ha tratado de forma constante la acción de huelga como parte de la libertad sindical protegida por el Convenio Nº 87.
Señor Presidente, Miembros de la Corte:
Uruguay invita respetuosamente a esta Corte a confirmar que el derecho de huelga no es externo al Convenio Nº 87, sino que forma parte de su esencia misma, otorgando sentido práctico y eficacia real al derecho fundamental a la libertad de asociación.
Entendemos que, al iniciarse el primer cuarto del siglo XXI, estos derechos humanos fundamentales deben ser plenamente reconocidos y garantizados, en consonancia con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 8 sobre crecimiento económico sostenible, empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos.
Con esto, Uruguay concluye respetuosamente su declaración oral ante la Corte Internacional de Justicia.
Muchas gracias por su atención.
