domingo, 26 de enero de 2020

El gatillo fácil para limitar la huelga




(artículo publicado en el periódico La Diaria el 23 de enero comentando la disposición que reglamenta la huelga del proyecto de ley de urgente consideración a presentar por el futuro gobierno de coalición que asume el 1 de marzo)

Hugo Barretto Ghione*


El futuro gobierno multicolor no parece resistir la tentación de reglamentar la huelga, un objetivo que el herrerismo había intentado infructuosamente en los primeros años del decenio de los noventa por impulso del presidente Lacalle (padre) y que ahora con el anteproyecto de ley de urgente consideración ensaya nuevamente como si se tratara de saldar una antigua deuda familiar.

El asunto es llamativo porque lo esperable era que la iniciativa legislativa se encaminara a “superar” las observaciones que ha hecho la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a la ley de negociación colectiva N° 18566, adoptada en 2009 para adaptar los consejos de salarios a la práctica habitual de los actores del mundo del trabajo y que fuera muy resistida desde su etapa misma de elaboración por las cámaras empresariales de cúpula y por la Organización Internacional de Empleadores, que emprendieron de consuno  una queja ante el Comité de Libertad Sindical,  que terminó reconociendo parte de sus planteos.

O era de esperar, también, que cumpliendo con sus anuncios y compromisos preelectorales, el gobierno multicolor se dirigiera a derogar el decreto de 2006 que admite las ocupaciones de los lugares de trabajo como modalidad del ejercicio del derecho de huelga.

El anteproyecto de urgente consideración no presenta ninguno de esos atributos, transitando por una vía que no estaba prevista, como si se tratara de una “jugada de pizarrón” para sorprender y desacomodar mediante una estrategia de trasposición del lenguaje jurídico. La modificación de la ley de consejo de salarios para “cumplir” con la OIT y la prohibición de las ocupaciones para cumplir con los intereses comprometidos se difieren para más adelante.

Conviene por tanto discernir y leer sin preconceptos el texto del artículo 349 del anteproyecto, que en concreto expresa en su primer inciso que  “toda medida de huelga deberá ejercerse de forma pacífica, sin perturbar el orden público y asegurando la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa”.

Lo peculiar de la redacción del dispositivo es que establece dos condiciones que remiten automáticamente no a la huelga como fenómeno general, sino esencialmente a la modalidad de ocupación de los lugares de trabajo. Aquí radica lo artificioso del texto propuesto por el gobierno electo. 

Debemos recordar que la OIT ha admitido que la ocupación es una modalidad legítima de la huelga, junto a la paralización intempestiva, el trabajo a reglamento, la huelga de brazos caídos, las huelgas de celo, el trabajo a ritmo lento, etc (ver La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, núm. 784, 2018). Pero también ha dicho que  la ocupación debe salvaguardar la libertad de trabajo de los no huelguistas  y el derecho del titular del establecimiento a ingresar a la empresa, concepto que ha reiterado para el caso de la denuncia de los empleadores contra el gobierno uruguayo.

Esos parámetros pensados para la ocupación, ese lenguaje que habla de la libertad de trabajo y el derecho del titular del establecimiento, son extendidos en el art. 349 del anteproyecto de urgente consideración  a la totalidad del fenómeno de la huelga, lo que puede  llevar a pensar – a mi juicio diáfana e ingenuamente – que el anteproyecto admite la ocupación como parte de la huelga,  ya que lo que procura es simplemente regularla según las recomendaciones de la OIT.

Pero antes de celebrar esa recepción de la ocupación en el dispositivo del art. 349, que pondría a la norma muy a tono con la OIT,  hay que contextualizar y dar un paso atrás y recordar el compromiso previo y asumido por los multicolores de derogar el decreto N° 165/2006, norma  que concibe a la ocupación como una modalidad del ejercicio del derecho de huelga. Se trata de una medida que puede tomar el Poder Ejecutivo en cualquier momento. Una promesa que si olvida o no ejecuta rápidamente, va a encontrar muchas voces fuertes que se la van a recordar.

No hay que soslayar que la coalición que va a gobernar no ha cesado de anunciar que prohibirá las ocupaciones. No hay por qué no creerles.

Mirado desde esta perspectiva, el proyectado art. 349 muestra un costado que puede resultar oculto al lector desprevenido: está reglamentando la huelga sin decirlo con claridad, empleando un lenguaje propio de la reglamentación de las ocupaciones de los lugares de trabajo.

Es cierto que cualquier modalidad de huelga debe ser pacífica y en lo posible, armonizable con otros derechos.

Pero ante todo debe recordarse que la directiva constitucional es que cualquier reglamentación de la huelga debe asegurar su “efectividad” (art. 57 de la Constitución), y una huelga de buenos modales no cumple los objetivos de presión y resistencia que está ínsitos en cualquier conflicto laboral. Dice la OIT que “las huelgas por naturaleza, ocasionan perturbaciones y costos y también requieren un sacrificio importante de los trabajadores que optan por ejercerla como último recurso y como medio de presión sobre el empleador a fin de corregir lo que consideran ser una injusticia” (Recopilación de decisiones citada, núm. 755). El término “perturbación” que emplea la OIT como connatural a la huelga tiene una connotación negativa en el art. 349 del anteproyecto al asociarlo al “orden público”, noción ésta muy difusa y  sobre la que los juristas han escrito muchos libros sin ponerse totalmente de acuerdo con su alcance.

Pero este empleo algo confuso de los términos jurídicos (reglar la huelga con el lenguaje de la ocupación) no es lo que más perplejidad genera.

Hay una inconstitucionalidad patente en la segunda parte del artículo proyectado, en tanto habilita al Poder Ejecutivo a “imponer restricciones” a la huelga cuando no se reúnan las condiciones preestablecidas. Tratándose de un derecho humano fundamental constitucional e internacionalmente reconocido, toda limitación debería ser prevista legalmente por razones de interés general, pero en este caso se opta por asignar una facultad amplísima al Poder Ejecutivo para imponer restricciones. Una especie de gatillo fácil, coherente con otras zonas del anteproyecto en materia de políticas de seguridad ciudadana. Y no se podrá acusar al escriba de falta de claridad sintáctica por la urgencia de su tarea, porque “restringir” tiene el significado preciso de “reducir”, “constreñir”, “limitar”.

El problema es que de acuerdo a la OIT el derecho de huelga solo puede limitarse o prohibirse en casos de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en casos de servicios esenciales cuya interrupción ponga en peligro la vida, seguridad o salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación de decisiones citada, núm. 830), y aún en esas situaciones, debe la limitación o prohibición ir acompañada  de mecanismos de conciliación y arbitraje voluntarios (ídem. núm. 798).

Lo que es en todo caso vedado es que sea el Poder Ejecutivo el que tome la decisión de limitar o prohibir la huelga: “la suspensión de una  huelga no debería corresponder al Gobierno, sino a un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas” (Recopilación de decisiones citada, núm. 914).

La falta absoluta de garantías que comporta esta última parte del art. 349 del anteproyecto posibilita, además, en que el Poder Ejecutivo pueda comportarse como “juez y parte” si la huelga se desarrollara en el ámbito de la Administración estatal, amén de que omite toda referencia  a las consecuencias de considerar un eventual incumplimiento por los huelguistas.

En síntesis, el anteproyecto de ley de urgente consideración procura reglamentar la huelga de manera inopinada, con un lenguaje que propicia la confusión en su alcance y con un remate que deja el derecho de huelga en manos del Poder Ejecutivo. Propósitos que no parecen tener nada de urgente,  porque son más viejos que Maracaná.


* Profesor titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad de la República

jueves, 23 de enero de 2020

Homenajes y evocaciones de Oscar Ermida Uriarte en RELATS




Gracias a la iniciativa y el tesón de Alvaro Orsatti, la página web de la Red Eurolatinoamericana de Análisis sobre Trabajo y Sindicalismo (RELATS) en el sitio www.relats.org ha reunido un nutrido conjunto de homenajes y evocaciones del prof. Oscar Ermida Uriarte, realizados por sus hijas/o y por académicos latinoamericanos y europeos que conviene visitar para mantener y proyectar la figura intelectual, moral y universitaria de inolvidable amigo y maestro

¿Por qué es importante la negociación colectiva?


Artículo publicado en el periódico La Diaria el 22 de enero de 2020. La versión original y completa de nuestro trabajo  puede encontrarse en el libro “Reflexiones sobre el trabajo, Visiones desde el cono sur de América Latina” en el sitio de OIT https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_732837.pdf  

Un repaso de la doctrina de los órganos de control de la OIT, la importancia de su promoción a nivel global y del panorama regional.
En el marco de la libertad sindical, la negociación colectiva asume el doble carácter de ser un derecho en sí mismo, que califica la calidad democrática de una sociedad, y, a la vez, un derecho que genera otros derechos, por resultar un modo privilegiado de producción de normas jurídicas. Desde el punto de vista estructural, la negociación colectiva es parte del “trípode” en el que se asienta el derecho colectivo del trabajo, según lo concebían en el ámbito latinoamericano autores como Mario de la Cueva y Óscar Ermida Uriarte. Ambos sostenían que la negociación colectiva está ligada de forma indisociable con el derecho de huelga y el de asociación sindical. No se puede prescindir de ninguno de esos términos constitutivos sin vulnerar un núcleo esencial de valores, tal como están consagrados en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998).
Más en general, el derecho a la negociación colectiva integra el conjunto de derechos humanos en el ámbito laboral y, como tal, es reconocido por las normas internacionales y constitucionales. Constituye una pieza básica del llamado “bloque de constitucionalidad”, por lo que se sitúa en la cúspide de los ordenamientos jurídicos nacionales.
La doctrina de los órganos de control de la OIT
La doctrina de la OIT que surge de los pronunciamientos de sus órganos de control es muy precisa en señalar que no pueden existir constricciones al ejercicio de la negociación colectiva. Ha establecido –en base al principio de negociación colectiva libre y voluntaria, que se define en el artículo 4º del Convenio 98– que la determinación del nivel de negociación colectiva debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad administrativa o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa del trabajo.
La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha indicado además que el derecho de negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y confederaciones; toda restricción o prohibición a este respecto obstaculiza el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide que las organizaciones que carecen de medios suficientes reciban la ayuda de federaciones o confederaciones, en principio mejor dotadas en personal, recursos y experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A la inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad, etcétera) plantea asimismo problemas de incompatibilidad con el convenio. Normalmente, la elección del nivel de negociación debería corresponder a los propios interlocutores de la negociación; estos, en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si así lo desearan, un sistema mixto de acuerdos-macro, complementados por convenios en el ámbito local o acuerdos de empresa.
La negociación colectiva está estrechamente ligada al resto de los derechos y de las libertades civiles, tal como señaló la OIT en su “Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles”, al reconocer que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.
Siendo cardinal ese carácter de derecho fundamental, la relevancia de la negociación colectiva no se agota en esa constatación, que podría cristalizarse en una mera figuración normativa, sino que su importancia real se denota en el ejercicio mismo o en la práctica social que debe originar. Así, en cuanto a su contenido, hemos de apreciarla como parte del fenómeno más amplio del derecho a la libertad sindical, como ya se señaló.
La multiplicidad de sentidos que despliega la libertad sindical permite definirla como un derecho a tener “actividad” sindical (artículo 3° del Convenio 87), locución que abarca la diversidad de acciones que pueden realizarse con la única limitación del orden público. Esto incluye tanto el derecho a afiliarse, a crear o a administrar un sindicato, como a realizar acciones y conducirse de manera autónoma de otras entidades económicas o políticas y, de esa forma, generar capacidades en personas sujetas a una relación de dependencia laboral.
La negociación colectiva es, justamente, una de esas “actividades” que implementan las organizaciones sindicales, al punto de que cobra cierta singularidad respecto del concepto de libertad sindical del que se originó.
La negociación colectiva en otros ámbitos
Esa individualidad de la negociación colectiva permite que este derecho tenga su reconocimiento jurídico en otros ámbitos del orden internacional, como son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8.1.a, en la medida en que los sindicatos están dirigidos a “promover y proteger” los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (igualmente, artículo 8.1.a), además del artículo 4° del Convenio 98 y en el Convenio 154 de la OIT. En este instrumento se identifican con precisión los sujetos de la negociación (las organizaciones sindicales de distinto nivel y los empleadores o las organizaciones de empleadores), así como el contenido amplio que pueden contemplar los acuerdos (fijar las condiciones de trabajo y empleo, regular las relaciones entre trabajadores y empleadores, y también las relaciones entre empleadores y sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez).
Otra dimensión del significado de la negociación colectiva puede apreciarse con total nitidez en esta amplia gama de posibilidades que se abre a las organizaciones de trabajadores y de empleadores mediante este mecanismo. En concreto, la negociación colectiva opera como un modo de producción jurídica muy especialmente calificado, dado que permite tanto un ejercicio democrático de parte de los actores en la regulación del trabajo como una participación connotada de los trabajadores y de los empleadores en la fijación de las condiciones de trabajo. Por este motivo algunos autores han mentado a la negociación colectiva como un “derecho a obtener derechos”.
El ejercicio pleno de la negociación en todos los niveles (establecimiento, empresa, sector, rama de actividad, etcétera) permite que la normativa jurídica que regla los derechos y las obligaciones de las partes (con respecto a la relación individual de trabajo y a las relaciones entre los sujetos colectivos) se ajuste plenamente a las realidades particulares de las empresas, de los oficios y de los sectores. Esto se debe a que las normas emergentes de esos instrumentos representarán los modos de relacionamiento, las tradiciones profesionales y las posibilidades y restricciones existentes según sea la situación sectorial, respetando siempre los mínimos establecidos por las normas de orden público laboral.
Las organizaciones de empleadores y de trabajadores fungen así como verdaderos “colegisladores”, ya que, mediante sus pactos, reglan la actividad laboral y por esa vía terminan diseñando una especie de estatuto profesional de la actividad laboral. Esas configuraciones jurídicas complementan las normas generales emergentes de los códigos o de las leyes del trabajo, recreando un orden jurídico muy diversificado, que algunos refieren como “pluralismo normativo”.
Esta característica es propia del ordenamiento jurídico laboral, en tanto se nutre de normas procedentes de distinto origen, tanto por su jerarquía (constitución, ley, decreto, resolución, etcétera) como por el espacio territorial de creación (nacional o internacional) o por los actores que las elaboran y adoptan. Los interlocutores sociales son así portadores de esas capacidades que les permiten prohijar una especie de ordenamiento jurídico casi en paralelo con el estatal, como consecuencia de la autonomía colectiva que despliegan a partir del ejercicio pleno del derecho a la libertad sindical.
Pero si esta posición del derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la creación de normas no fuera suficiente, queda por decir que esa producción jurídica constante y aceitada acrecienta y complementa nada menos que a la democracia misma. Esto se debe a que el ciudadano elector en materia política, libre y autónomo, puede desenvolver con libertad y pertinencia el espacio de la democracia en su repercusión social y económica, ampliando así una conceptuación acorde a la evolución de las ideas propias del Estado social.
Una construcción de este tipo sitúa a la negociación colectiva como parte del derecho a la libertad sindical. Así, en su condición de derecho inalienable de un sistema democrático, impulsor de la generación de otros derechos de los trabajadores, de una profunda raigambre igualitarista con independencia de la ubicación de las personas en el sistema de producción, requiere indispensablemente instrumentos de apoyo que eviten que todo este andamiaje se quiebre por inobservancia o por desnaturalización.
En el primero de los casos, la libertad sindical y la negociación colectiva requieren una actitud positiva de parte del Estado, ya que resulta obligado por las normas internacionales a fomentarlas y erigirlas, como se mencionó, en capacidades de las personas que trabajan bajo dependencia económica del tipo que sea (artículo 9 de la Recomendación 198 sobre la relación de trabajo, 2006), dado que la sola categoría de “subordinación jurídica” es insuficiente. Esto amplía sustantivamente el arco de titulares de estos derechos.
Sin embargo, la conducta de los estados puede en ocasiones reducir o minimizar la negociación colectiva privándola de incentivos, al recluirla a nivel de la empresa, lo que termina por limitarla. En este sentido, la OIT ha subrayado lo siguiente: en virtud de lo establecido en el párrafo 4.1) de la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (número 163), “en caso necesario, se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel de establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional”. En varias ocasiones, la comisión recordó que es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, tanto en el plano nacional como en el empresarial. También deben poder desarrollarla las federaciones y confederaciones. Por consiguiente, una legislación que imponga unilateralmente el nivel de negociación colectiva o lo fije imperativamente plantea problemas de incompatibilidad con el convenio.
El confinamiento de la negociación a nivel de la empresa puede en ocasiones combinarse con otras limitaciones, como la que se impone al exigir un número mínimo de trabajadores para constituir una organización sindical. Al respecto, el Comité de Libertad Sindical ha establecido que “los requisitos legales de un número mínimo de afiliados no deben ser tan altos que impidan en la práctica la creación de organizaciones sindicales”.
En otros casos, la somete a una espesa urdimbre de normas procedimentales que burocratiza, enlentece y dificulta el proceso mismo de negociación, ya de por sí complejo en virtud de los intereses dispares que trata de equilibrar.
Tampoco resultan inocuas para la negociación colectiva otro tipo de limitaciones, como la postración y la prohibición de la huelga en ciertos sectores de algunos países, ya que las medidas de acción gremial son indispensables para garantizar la negociación y el cumplimiento de sus dispositivos.
La promoción de la negociación colectiva
Pese a estas dificultades, constatables en la experiencia comparada, lo cierto es que el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva en el constitucionalismo latinoamericano (artículos 57 de la Constitución uruguaya, 14 bis de la Constitución argentina, 7° de la Constitución brasileña, 19 de la Constitución chilena, etcétera) y la ratificación de los convenios 98 y 154 de la OIT, considerados fundamentales, son ejes que señalan un marco y un rumbo futuro para la región.
El compromiso de los países se ve robustecido además por el apoyo y la orientación que presta la OIT como parte de los fines y objetivos asumidos en su Constitución, en la Declaración de Filadelfia y en otros documentos, tal como la reciente Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo (2019). En ella la OIT se compromete a orientar sus esfuerzos a “promover los derechos de los trabajadores como elemento clave para alcanzar un crecimiento inclusivo y sostenible, prestando especial atención a la libertad de asociación y la libertad sindical y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva como derechos habilitantes”.
Las últimas reformas laborales en la región demuestran una evolución dispar en sus contenidos y direcciones. Las modificaciones a la Ley de Consejos de Salarios en Uruguay (2009), al Código de Trabajo de Chile (2016), a la Consolidación de las Leyes del Trabajo de Brasil (2017), así como la reforma laboral de México y la ratificación del Convenio 98 (2012, 2018), han sido motivo de debate. Esto se debe a que no existe consenso entre los interlocutores del mundo del trabajo acerca de las reglas adoptadas respecto de la determinación del nivel de la negociación (hacia la rama de actividad o la empresa, según el caso) o a que ponen en juego los estándares protectorios legales en el contexto de modificaciones que han sido denunciadas por su sesgo flexibilizador o, finalmente, a que resultan insuficientes para desatar procesos de mayor autonomía colectiva, como se ha indicado en el caso de México. Se trata de procesos que denotan la dinámica y la fuerte incidencia que tienen los componentes económicos y políticos, como ha ocurrido secularmente en las relaciones de trabajo.