I.
Cuestionamientos de los empleadores al sistema de negociación colectiva en
Uruguay: La queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT
II. Modificaciones
introducidas a la ley de negociación colectiva N° 18566 (2009)
I
Si bien la negociación
colectiva tripartita en Consejos de Salarios ha sido continua desde 2005 hasta
hoy mismo, lo cierto es que los empleadores han mantenido cuestionamientos al
funcionamiento del sistema, materializados en la queja que las cámaras de industria
y de comercio y servicios presentaron ante el Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo a poco de adoptarse la ley N° 18566 de
negociación colectiva en 2009.
Desde ese momento, el Comité
de Libertad Sindical (CLS) y la Comisión
de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la
OIT efectuaron algunas recomendaciones y
observaciones de distinto grado que se han reiterado en el curso de los años,
provocando inclusive que el caso se tratara en la propia Conferencia
Internacional del Trabajo en dos oportunidades.[1]
En concreto, las cámaras
empresariales objetaron diversos contenidos de la ley N° 18566 de negociación
colectiva, norma que había introducido modificaciones a las dos formas clásicas
de negociación existentes en el país: la
tripartita celebrada en los Consejos de Salarios, y la bipartita, que es la
pactada por organizaciones sindicales y empresarios sin participación del
Estado.
En el caso de los consejos de
salarios - cuya competencia básica desde su creación en 1943 es la fijación de
salarios mínimos por categoría laboral y rama de actividad - la ley de 18566
incorporó la atribución de: a) establecer aumentos porcentuales en las
remuneraciones del personal que se encontrara por encima de los salarios
mínimos; y b) establecer condiciones de trabajo (licencias especiales, primas
por presentismo o antigüedad, etc).
El
aumento porcentual de las remuneraciones superiores a los mínimos y la fijación
de condiciones de trabajo eran unas prácticas corrientes en los consejos de
salarios desde siempre, pese a la ley de 1943 no habilitaba ese
tipo de contenidos, ya que, como se dijo, su competencia se restringía a fijar
salarios mínimos por categoría laboral en cada rama de actividad.
Ese actuar de los consejos de
salarios puede decirse que se situaba “por fuera” del marco legal de la ley.
¿Por
qué las organizaciones representativas de empresarios y trabajadores pactaban
aumentos generales a las remuneraciones y condiciones de trabajo sin que los consejos
de salarios fueran formalmente competentes para hacerlo?
Por una razón muy sencilla,
razonable, y fácil de comprender: procuraban así una máxima concentración
temporal de la negociación para acordar no únicamente los mínimos salariales
sino también para acompasar la estructura salarial general mediante aumentos
porcentuales y acordar condiciones de trabajo, todo en el común sentido de
alcanzar la paz laboral.
En
definitiva, la ley 18566 de 2009 lo que hizo fue reconocer y recoger esa
práctica de los interlocutores sociales y darle carácter legal a una
competencia que los consejos de salarios ya cumplían en los hechos sin
que el marco legal de la ley de 1943 se los admitiera.
Para evitar la crítica que
estas incorporaciones a las competencias de los consejos de salarios podían
desatar, en el sentido que pudiera sostenerse que se violentaba la voluntad de
las partes sociales al someter la adopción de condiciones de trabajo a la
decisión mayoritaria por voto de las tres partes, la ley 18566 prescribió que para el caso de la negociación de
condiciones de trabajo debía existir necesariamente acuerdo entre
representantes de trabajadores y empleadores, o sea, que en esa materia no
podía resolverse por mayoría de votos como en el resto de las competencias de
los consejos de salarios (art. 12 de la ley 18566)[2].
Contra todo pronóstico, el
hecho que la ley 18566 hubiera sumado competencias del consejo de salarios en
materia de remuneraciones generales y condiciones de trabajo en tanto existiera
acuerdo entre trabajadores y empleadores, subsanando jurídicamente una práctica
reiterada históricamente por empleadores y trabajadores en todos los consejos
de salarios, provocó, sin embargo, que las cámaras de industria y comercio
presentaran una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT sosteniendo
que la intervención del Poder Ejecutivo en el Consejo de Salarios en materia de
fijación de aumentos porcentuales a las remuneraciones y el establecimiento de
condiciones de trabajo afectaban la libertad de negociación colectiva.
El argumento fundamental de
las cámaras ante la OIT es que el Ministerio de Trabajo interviene en los
“convenios colectivos” entre empleadores y trabajadores.
Este es el primer y
fundamental equívoco, ya que dicho Ministerio
jamás interviene en la negociación de convenios colectivos, lo cual sería
naturalmente violatorio de la libre negociación.
La
confusión radica en llamarle convenios
colectivos a las resoluciones
tripartitas de los consejos de salarios.
Los convenios colectivos son acuerdos
bipartitos entre organizaciones sindicales y empresas o cámaras empresariales,
mientras que los consejos de salarios son negociaciones tripartitas por rama de
actividad con competencias fijadas por ley, cuyas resoluciones se alcanzan por
unanimidad o mayoría y que son convocados por el Poder Ejecutivo, ya sea de
oficio o a petición de partes.
Claramente las resoluciones de
consejos de salarios no son convenios colectivos, que a similitud de un
contrato, configuran acuerdos privados entre dos partes que negocian en un
marco de autonomía colectiva.
Pese a estas necesarias
distinciones, la OIT ha observado este funcionamiento del tripartismo en el
Uruguay al decir que:
En cuanto a la posibilidad de que los consejos de salarios establezcan
condiciones de trabajo para el caso de ser acordadas por los delegados de
empleadores y trabajadores del grupo salarial respectivo (artículo 12), el
Comité recuerda en primer lugar que de conformidad con las normas de la OIT, la
fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias
tripartitas. Por otra parte, recordando que corresponde a la autoridad
legislativa la determinación de los mínimos legales en materia de condiciones
de trabajo y que el artículo
4 del Convenio persigue la promoción de la negociación bipartita
para la fijación de las condiciones de trabajo, el Comité espera que en aplicación de estos principios, todo convenio
colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre
las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión.
La observación de la OIT por
un lado, dice lo obvio, o sea, que los convenios colectivos deben ser el fruto
de acuerdo entre partes, y por otro lado, reconoce que eso es lo que la ley
establece al exigir acuerdo entre trabajadores y empleadores para
determinar la fijación de condiciones de trabajo en el consejo de salarios.
Este
cuestionamiento de las cámaras empresariales (o sea, la competencia de los consejos
de salarios para resolver aumentos porcentuales a las remuneraciones y fijar
condiciones de trabajo si hay acuerdo entre trabajadores y empleadores), no ha
sido modificado por la ley que acaba de aprobar el parlamento nacional, lo
cual ha derivado en que los empleadores que presentaron la queja ante la OIT la
mantengan por entender que su reclamo no
ha sido suficientemente atendido por el legislador.
El proyecto aprobado, en cambio,
modifica cinco aspectos de la ley de negociación colectiva (artículos 4ª, 10ª,
14ª, 16ª y 17ª), que también han sido objeto de observación por parte de la OIT.
Veamos en qué consisten esas
modificaciones, y que había dicho la OIT al respecto.
II.
Modificaciones a la ley de negociación colectiva N° 18566 aprobadas por ley
adoptada el 10 de mayo de 2023
II.1
Deber de negociar de buena fe (Artículo 4º de la ley 18566)
El art. 4ª de la ley 18566
establece el deber de las partes de intercambiar informaciones para facilitar
el desarrollo de la negociación colectiva, tanto la que se realice de manera
tripartita (consejos de salarios) como bipartita (convenios colectivos).
Las cámaras empresariales
en su queja ante el CLS de la OIT adujeron que no se establecían suficientes
garantías a los empleadores para el caso que los representantes sindicales
difundieran o hicieran uso desviado de la información que recibían en la mesa
de negociación.
En consecuencia, la ley
aprobada agrega al art. 4ª citado un inciso que prescribe que: “A los efectos de los dispuesto en el inciso
precedente, las organizaciones sindicales deberán contar con personería
jurídica reconocida por el organismo competente”. [3]
El objetivo de la modificación es atribuir
responsabilidad civil al sindicato en caso de incumplimiento del deber de
reserva de la información. Puede
considerarse que esta disposición es innecesaria, en que está ya contemplada en
el art. 7° de la reciente ley de personería jurídica de las organizaciones de
trabajadores y empleadores N° 20.127.
En sus observaciones
producto de la queja de los empleadores, la CEACR de la OIT no exige que la solución necesaria al
planteo empresarial sea exigir personería jurídica al sindicato que recibe
información de parte de la empresa.
La OIT ha dicho simplemente
que:
todas las partes en la
negociación, gocen o no de personería jurídica, deben ser responsables ante
eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban
en el marco de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que vele por
el respeto de este principio
II.2 Derogación del literal D. Artículo 10º
(Competencia Consejo Superior Tripartito).
La norma
aprobada dispone ¨Deróguese el literal D
del art. 10º de la ley Nº18.566 de 11 de setiembre de 2001 ¨[4]
El artículo referido
establecía que el CST podía “Considerar y
pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación
tripartita y bipartita.”
“Considerar
y pronunciarse” no significa que el organismo emitiera una opinión vinculante
para el Poder Ejecutivo. Tampoco hubiera sido posible hacerlo desde el punto de
vista jurídico.
Pese
a tratarse de una opinión de valor puramente consultivo, para la OIT esa
competencia del CST podría direccionar de forma obligatoria la estructura de la
negociación de los convenios colectivos, interviniendo en la determinación de
los niveles de negociación, ya que expresa en su dictamen que
el nivel de negociación (colectiva
bipartita) debería depender de la voluntad de las partes
No
compartimos que esa facultad del CST pudiera haber afectado la voluntad de las
partes en la determinación del nivel de negociación de los convenios
colectivos, pero no obstante estimamos que la derogación del literal D del art.
10ª no tiene consecuencias negativas para el sistema en su conjunto.
II.3 Sujetos negociadores
de los convenios colectivos (art. 14º)
Se deroga la última parte del art. 14° de la ley 18566, que al
estipular los sujetos parte de un convenio colectivo (organizaciones sindicales
y empleadores u organización de empleadores) señalaba que “En la negociación colectiva de empresa, cuando no exista organización
de los trabajadores, la legitimación para negociar recaerá en la organización
más representativa de nivel superior.”[5]
Si bien el tema es opinable, desde nuestro punto de vista en un
sistema pleno de libertad sindical y autonomía de la negociación no debería la
ley imponer un sujeto negociador en particular.
Por otra parte, no ha sido práctica del movimiento sindical en
nuestro país promover o exigir la negociación colectiva de empresa con el
sindicato de nivel superior en caso de inexistencia de organización
representativa en el establecimiento.
El punto de vista de la CEACR era a este respecto que:
estima (…) que la negociación con la organización más
representativa de nivel superior sólo debería llevarse a cabo en la empresa si
cuenta con una representación sindical conforme a la legislación nacional
II.4
Efecto de los convenios colectivos (art. 16º)
Los
convenios colectivos (art. 16° de la ley 18566) y las resoluciones de los
consejos de salarios (art. 12° de la ley citada) tendrán alcance en su
respectivo nivel una vez que sean registrados y publicados por el Poder
Ejecutivo.
La ley
aprobada en el parlamento introduce una disposición con el siguiente texto ¨El
registro y publicación de las resoluciones de los Consejos de Salarios y de los
Convenios Colectivos dispuestos en el artículo 5º de la Ley 10.449, de 12 de
noviembre de 1943; en redacción dada por el artículo 12º de la Ley 18566, de 11
de setiembre de 2009 y por el art. 16º de la última norma, no constituirán
requisito alguno de autorización, homologación o aprobación por el Poder
Ejecutivo.¨[6]
Es
compartible el nuevo artículo en tanto va en línea de salvaguardar la autonomía
sindical y de la negociación colectiva, suprimiendo toda posibilidad que
mediante la facultad de registrar y publicar el Poder Ejecutivo pudiera incidir
negativamente en la limitación de los efectos del convenio colectivo o de la
resolución del consejo de salarios.
Una vez
que se acuerda a nivel de convenio colectivo (negociación colectiva bipartita)
o se resuelve (por unanimidad o mayoría) en el consejo de salarios (negociación
colectiva tripartita), esos resultados deben respetarse por el Poder Ejecutivo,
el que no puede poner obstáculos a su aplicabilidad a las relaciones
individuales y colectivas de trabajo.
La OIT
había pedido al gobierno en sus observaciones que:
asegure que en dicho trámite de registro y
publicación del convenio colectivo sólo se realice el control de cumplimiento
de los mínimos legales y de cuestiones de forma.
II.5 Vigencia de los convenios colectivos
(art. 17º)
El texto aprobado
expresa: “La vigencia de los convenios
colectivos será establecida por las partes de común acuerdo, quienes también
podrán determinar su prórroga expresa o tácita, y se deberá seguirse un
procedimiento para su denuncia en los casos de convenios sin plazo.¨
La ley
modificativa suprime el
inciso segundo del art. 17° de la ley 18566, que preveía que el convenio
colectivo cuyo plazo esté vencido podía mantener vigencia en todas sus
cláusulas hasta que un nuevo convenio lo sustituya (ultractividad).
Si bien la ultractividad
automática del convenio colectivo se suprime, lo cierto es que, de acuerdo al
inciso primero del artículo, las partes del convenio colectivo podrán sin
embargo pactarla en ejercicio de su autonomía colectiva.
La OIT no imponía en sus
observaciones un cambio de este tipo, limitándose a establecer que:
teniendo en cuenta que las organizaciones de
empleadores querellantes han expresado su desacuerdo con toda idea de
ultractividad automática de los convenios colectivos, el Comité invita al
Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la
legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes
[1] Nuestro
punto de vista críticos sobre los contenidos de las observaciones efectuadas
por la CEACR a la ley N° 18566 pueden verse en: “Las Observaciones de la OIT
sobre el modelo de negociación colectiva en Uruguay: tensiones, inconsistencias
y márgenes del cambio”. Ponencia oficial de las XXX Jornadas de Derecho del
Trabajo y la Seguridad Social, publicado en el libro de dicho evento por FCU
(2019).
También en Teoría y Método en Derecho del
Trabajo. FCU, 2018
[2] La
ley puede consultarse en: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18566-2009
[3] El texto es
idéntico al presentado por el Poder Ejecutivo el 29/X/2019
[4] Idéntica redacción al proyecto del MTSS de 29/X/2019
[5] El proyecto de ley del PE de 2019 ya citado
presentaba una solución similar
[6] La misma intención tenía el art. 5 del proyecto de
ley del MTSS de 2019
Aprovechando la hospitalidad de Prof. Hugo Barreto quiero dar una opinión sobre el punto. Uno de los errores más comunes en que podemos incurrir es tratar textos basando es en hermenéuticas distinta a la naturaleza de la cuestión. Por ejemplo, parecería un importante error él estudios del Génesis bajo una óptica científica, a todas luces resulta evidente que la Biblia no es un libro de ciencia . En todo caso no sería razonable siguiendo a Moscovici llenar “lagunas” o “ Casillas vacías” de un saber- en este caso religioso por “casillas llenas” de otro saber, en el caso el científico. En el caso que nos ocupa se trata de asuntos políticos” vestidos” como jurídicos de modo que ingresen artificialmente a otro mundo.Por supuesto que existen relaciones entre ambos más no transmutaciones.El derecho de huelga, el de sindicación y el de negociación colectivas se han visto depredados paulatinamente bajo el manto de un discurso oiteano que “santifica” y apaña tales prácticas sin que existan razones fundadas para ello. Bueno, gracias por la oportunidad Prof. Barretto.
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